Tiếp tục phiên họp Hội nghị đại biểu Quốc hội (ĐBQH) hoạt động chuyên trách lần thứ Nhất, nhiệm kỳ khoá XVI, tại phiên thảo luận về nhóm dự án Luật thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ, môi trường, các ĐBQH cho rằng cần làm rõ hơn nữa bản chất pháp lý của “quyền sử dụng khu vực biển”.

Phiên thảo luận diễn ra tại Nhà Quốc hội, dưới sự chủ trì của Ủy viên Bộ Chính trị, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn và sự điều hành của Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Hồng Diên.

Phải làm rõ bản chất và giới hạn của quyền sử dụng khu vực biển

Nêu quan điểm về quyền sử dụng khu vực biển, đại biểu Trần Văn Lâm – Đoàn ĐBQH thành phố Bắc Ninh nhấn mạnh việc phải xác định thật rõ bản chất và giới hạn của quyền sử dụng khu vực biển. Theo đó, quyền này không nên được hiểu gần như quyền sở hữu, cũng không nên cơ học sao chép toàn bộ các quyền của người sử dụng đất.

Đại biểu Trần Văn Lâm cho rằng, cần phân biệt rõ: quyền nào được chuyển nhượng; quyền nào được thế chấp, góp vốn, cho thuê lại; trường hợp nào phải được Nhà nước chấp thuận; khu vực nào vì quốc phòng, an ninh, môi trường hoặc lợi ích chiến lược phải hạn chế giao dịch.

Theo đại biểu Trần Văn Lâm, điều quan trọng là không để sau này hình thành tình trạng được giao biển nhưng mục tiêu chính lại là giữ quyền, chờ tăng giá rồi chuyển nhượng quyền. Người được giao biển phải có năng lực, có dự án thực, có tiến độ và phải đưa khu vực biển vào sử dụng đúng mục đích.

Tại Hội nghị, đóng góp ý kiến vào dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, đại biểu Nguyễn Thị Sửu – Đoàn ĐBQH thành phố Huế cho rằng, Ban soạn thảo dự án Luật cần làm rõ hơn nữa bản chất pháp lý của “quyền sử dụng khu vực biển”.

Điều 24 của Dự thảo xác lập cơ chế Nhà nước giao, cho thuê hoặc xác nhận đăng ký sử dụng khu vực biển. Dự thảo đồng thời đặt ra một hệ thống quyền tương đối rộng đối với người sử dụng khu vực biển. Trong khi đó, khoản 6 Điều 19 khẳng định rất rõ: việc giao, cho thuê, đăng ký sử dụng khu vực biển không làm phát sinh quyền sở hữu đối với biển, đáy biển, lòng đất dưới đáy biển, khối nước và mặt nước biển. Đồng thời, khoản 22 Điều 3 cũng xác định Giấy chứng nhận quyền sử dụng khu vực biển chỉ là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng, không phải chứng thư sở hữu vùng biển.

Theo đại biểu Nguyễn Thị Sửu, đây là một nguyên tắc đúng, nhưng chưa đủ. Bởi khi pháp luật đã cho phép hình thành, chuyển giao hoặc sử dụng các quyền có giá trị kinh tế thì cần quy định ngay trong Luật: Quyền sử dụng khu vực biển thực chất, phạm vi quyền, mức độ chuyển giao, những trường hợp Nhà nước có thể thu hồi.

Đại biểu Nguyễn Thị Sửu đề nghị bổ sung ngay tại Điều 24 một khoản quy định về bản chất pháp lý của quyền sử dụng khu vực biển, theo hướng: “Quyền sử dụng khu vực biển là quyền do Nhà nước xác lập, ghi nhận cho tổ chức, cá nhân trong phạm vi, mục đích, thời hạn và điều kiện sử dụng khu vực biển được xác định trong quyết định giao, hợp đồng cho thuê hoặc văn bản xác nhận đăng ký sử dụng khu vực biển; không phải là quyền sở hữu đối với khu vực biển và không làm thay đổi chế độ pháp lý của vùng biển theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.”

Từ nguyên tắc đó, đại biểu Nguyễn Thị Sửu đề nghị rà soát đồng bộ các điều quy định về chuyển nhượng, cho thuê lại, góp vốn, thế chấp và thừa kế quyền sử dụng khu vực biển, bảo đảm một nguyên tắc rất rõ: Không một giao dịch dân sự, thương mại nào có thể tạo ra quyền sử dụng biển rộng hơn, lâu hơn hoặc khác mục đích so với quyền mà Nhà nước đã xác lập.

Đại biểu Nguyễn Thị Sửu cho rằng, đây không phải là vấn đề câu chữ đơn thuần. Đây là “điểm neo” pháp lý của cả chế định sử dụng khu vực biển. Nếu neo không chắc ở Điều 24 thì các quyền giao dịch phía sau rất dễ phát sinh cách hiểu khác nhau.

Gắn vai trò của UBND cấp xã với qui định bảo vệ môi trường biển

Quan tâm đến trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo được quy định từ Điều 55 đến Điều 60, đại biểu Nguyễn Minh Tâm – Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Trị nhấn mạnh, nhìn tổng thể, dự thảo Luật đã bao quát khá rộng các nguồn gây ô nhiễm: từ tàu thuyền, đất liền, lưu vực sông, hải đảo, rác thải nhựa, nước dằn tàu đến ô nhiễm xuyên biên giới. Dự thảo cũng đã phân công trách nhiệm cho các cơ quan, trong đó có UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, theo đại biểu Nguyễn Minh Tâm đánh giá việc giao quyền này là đúng nhưng chưa đủ. Nếu Điều 6 của dự thảo Luật đã giao nhiệm vụ quản lý nhà nước cho UBND cấp xã thì trong các quy định về bảo vệ môi trường biển cũng phải xác định rõ vai trò của UBND cấp xã có biển. Bởi vì trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, UBND cấp xã là cấp gần dân, gần địa bàn và là nơi có khả năng phát hiện sự việc đầu tiên.

Đại biểu Nguyễn Minh Tâm đưa ra ví dụ như một vụ dầu loang, một bãi biển xuất hiện lượng rác bất thường, cá chết, nước đổi màu hoặc chất thải từ cửa sông đổ ra biển, thì người phát hiện đầu tiên thường không phải là cơ quan cấp tỉnh mà là chính quyền cơ sở, người dân, ngư dân hoặc lực lượng hoạt động trực tiếp trên địa bàn. Nếu cấp xã không được giao trách nhiệm rõ ràng thì rất dễ xảy ra tình trạng thấy sự việc nhưng không rõ mình có trách nhiệm xử lý đến đâu, báo cáo ai, trong thời gian bao lâu.

Với những lý lẽ nêu trên, đại biểu Nguyễn Minh Tâm đề nghị quy định rõ: UBND cấp xã có biển chịu trách nhiệm theo dõi, phát hiện, tiếp nhận thông tin và xử lý bước đầu các vụ việc ô nhiễm môi trường biển trên địa bàn. Trường hợp vượt quá thẩm quyền hoặc khả năng xử lý thì phải báo cáo ngay UBND cấp tỉnh để tổ chức ứng phó. UBND cấp tỉnh phải có trách nhiệm tiếp nhận, chỉ đạo, huy động lực lượng, phương tiện và nguồn lực để xử lý đối với những sự cố vượt quá khả năng của cấp xã.

Như vậy, mới hình thành được một chuỗi trách nhiệm rõ ràng, cấp xã phát hiện và xử lý ban đầu; cấp tỉnh điều phối và xử lý khi vượt thẩm quyền; cơ quan chuyên môn xác định nguyên nhân, mức độ thiệt hại; tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm phải chịu trách nhiệm về hậu quả và chi phí xử lý. Đây là điểm rất quan trọng bởi Luật về môi trường biển không chỉ cần quy định ai có trách nhiệm quản lý, mà phải quy định được khi sự cố xảy ra thì ai là người đứng ra xử lý đầu tiên, xử lý bằng nguồn lực nào… Nếu làm rõ được những vấn đề này thì quy định của luật mới thực sự đi vào cuộc sống, nhất là đối với các địa phương ven biển thường xuyên phải đối mặt với những sự cố mà nguồn gây ô nhiễm không nằm trên địa bàn nhưng hậu quả lại xảy ra trên địa bàn mình.

Với những phân tích và đề xuất trên, đại biểu Nguyễn Minh Tâm đề nghị Ban soạn thảo tiếp tục rà soát Điều 9 và các quy định về kiểm soát môi trường biển, sự cố môi trường biển theo hướng trên, để quy định của Luật không chỉ đúng về nguyên tắc mà địa phương có thể căn cứ vào đó để làm, người dân có thể căn cứ vào đó để thực hiện và khi có vi phạm thì cơ quan nhà nước có căn cứ để xử lý.

Rà soát kỹ các quy định về hành lang bảo vệ bờ biển, sức chịu tải môi trường biển

Làm rõ một số nội dung của các ĐBQH nêu tại Hội nghị, Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Đặng Ngọc Điệp cho biết, về phạm vi điều chỉnh và phương thức quản lý, Bộ Nông nghiệp và Môi trường tiếp tục rà soát xác định rõ phạm vi điều chỉnh theo hướng tập trung quản lý tổng hợp tài nguyên liên ngành đối với tài nguyên môi trường biển, hải đảo và không gian biển, phân định rõ với quản lý chuyên ngành.

Mục tiêu là đổi mới phương thức quản trị phân bổ, khai thác, sử dụng không gian biển quốc gia, phát huy hiệu quả tổng hợp của các ngành kinh tế biển, gắn phát triển với bảo vệ môi trường, bảo đảm quốc phòng, an ninh chủ quyền và lợi ích quốc gia. Các quy định phải bao quát yêu cầu quản lý đồng thời rõ trách nhiệm, thuận lợi trong thực hiện.

Bộ Nông nghiệp và Môi trường nghiêm túc tiếp thu, nghiên cứu đầy đủ các ý kiến để hoàn thiện dự thảo Luật. Ngay sau Hội nghị, Bộ sẽ phối hợp chặt chẽ với Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường và các cơ quan liên quan tổng hợp, tiếp thu, giải trình đầy đủ các ý kiến, cập nhật đồng bộ với các dự án luật có liên quan, hoàn thiện quy định chuyển tiếp và điều kiện thi hành. Bộ Nông nghiệp và Môi trường xác định rõ trách nhiệm về chất lượng, tính khả thi của dự thảo luật và sẽ khẩn trương hoàn thiện hồ sơ báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội theo đúng tiến độ.

Phát biểu kết luận Hội nghị, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Hồng Diên cho biết, đối với dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (sửa đổi), các ĐBQH đề nghị tiếp tục rà soát hoàn thiện các chính sách, nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên biển, hải đảo và không gian biển quốc gia. Các nguyên tắc cốt lõi về cơ chế điều phối liên ngành, giải quyết xung đột, chồng lấn trong sử dụng không gian biển, bảo đảm mỗi việc có cơ quan chịu trách nhiệm chính.

Làm rõ bản chất pháp lý và điều kiện xác lập quyền sử dụng khu vực biển, rà soát quy định miễn đấu giá quyền sử dụng và việc chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, chuyển mục đích sử dụng khu vực biển, tránh lạm dụng để trục lợi. Phân định rõ về phạm vi, điều kiện sử dụng và việc bảo đảm quyền, lợi hợp pháp của chủ thể đã được xác lập khi sử dụng chung, sử dụng đa mục đích không gian biển. Bổ sung quy định rõ đối tượng, điều kiện, mức độ, thời hạn và nguồn lực thực hiện các chính sách ưu đãi, hỗ trợ phát triển kinh tế biển, bảo đảm tập trung vào các ngành, lĩnh vực biển mới, trọng điểm, có tính dẫn dắt, lan tỏa.

Xác định rõ phạm vi, giới hạn và thẩm quyền áp dụng khác với các quy định của luật hiện hành đối với trường hợp được thực hiện theo cơ chế thử nghiệm có kiểm soát, bảo đảm khách quan, minh bạch. Rà soát kỹ các quy định về hành lang bảo vệ bờ biển, khoảng lùi xây dựng, sức chịu tải môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường và bảo tồn, sử dụng bền vững đa dạng sinh học tại vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia; bảo đảm thống nhất với các luật chuyên ngành khác có liên quan.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Hồng Diên đề nghị, sau phiên họp này, giao Tổng Thư ký Quốc hội phối hợp với Thường trực Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường khẩn trương tổng hợp ý kiến các đại biểu cả ở hội trường và ý kiến bằng văn bản gửi Chính phủ để chỉ đạo nghiên cứu, tiếp thu, hoàn thiện dự án Luật, trình Quốc hội xem xét cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 2.

Ngoài ra, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Hồng Diên cũng đề nghị Chính phủ chỉ đạo cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục phối hợp chặt chẽ với Thường trực Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường, các cơ quan liên quan, khẩn trương rà soát, tiếp thu tối đa, giải trình đầy đủ ý kiến theo Kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và ý kiến của các đại biểu tại Hội nghị này để hoàn thiện dự thảo Luật và hồ sơ tài liệu chính thức gửi các ĐBQH bảo đảm chất lượng và tiến độ theo quy định.

Sửa Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo: Gỡ chồng lấn, tăng bảo vệ hệ sinh thái

Mai Hạ