Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường 2026 - Bài 11: Đề xuất hợp nhất đánh giá tác động môi trường và giấy phép môi trường: Giảm tiền kiểm, tăng trách nhiệm
Bảo vệ môi trường - Ngày đăng : 16:30, 03/09/2026
Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường 2026 - Bài 11: Đề xuất hợp nhất đánh giá tác động môi trường và giấy phép môi trường: Giảm tiền kiểm, tăng trách nhiệm
Việc sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cần hướng tới mô hình quản lý dựa trên rủi ro, chuyển mạnh từ tiền kiểm sang hậu kiểm, cắt giảm thủ tục hành chính nhưng không buông lỏng quản lý. Trong đó, đề xuất hợp nhất báo cáo đánh giá tác động môi trường và giấy phép môi trường được kỳ vọng góp phần đơn giản hóa quy trình, nâng cao hiệu quả quản lý, đồng thời đặt doanh nghiệp và chủ dự án vào vị trí phải tự chịu trách nhiệm, minh bạch thông tin và tuân thủ pháp luật về môi trường.
Theo TS. Trịnh Xuân Đức – Viện trưởng Viện Khoa học Kỹ thuật Hạ tầng và Môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã thiết lập lại hệ thống công cụ quản lý môi trường, trong đó đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là công cụ đánh giá, dự báo tác động trước khi quyết định đầu tư, còn giấy phép môi trường (GPMT) là công cụ quản lý vận hành, kiểm soát nguồn thải và điều kiện xả thải trong quá trình hoạt động. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy ranh giới chức năng giữa ĐTM và GPMT chưa được tách bạch đầy đủ. Nhiều nội dung đã được phân tích, thẩm định trong ĐTM tiếp tục được mô tả, giải trình, rà soát trong hồ sơ GPMT; đặc biệt là công nghệ xử lý, tải lượng phát thải, đấu nối hạ tầng, chương trình quan trắc và kế hoạch vận hành thử nghiệm.
4 nhóm cải cách lớn
PV: Thưa TS. Trịnh Xuân Đức, ông đề xuất hợp nhất báo cáo ĐTM với GPMT, đồng thời chuyển mạnh từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Theo ông, cần thiết kế cơ chế giám sát và chế tài như thế nào để vừa giảm thủ tục hành chính cho doanh nghiệp, vừa bảo đảm không xảy ra tình trạng buông lỏng quản lý, ảnh hưởng đến môi trường và quyền lợi của người dân?
TS. Trịnh Xuân Đức: Phương án cắt giảm, phân cấp, đơn giản hóa thủ tục hành chính lĩnh vực môi trường là cần thiết, phù hợp với chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về cải cách thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp và chuyển đổi phương thức quản lý nhà nước từ tiền kiểm nặng về hồ sơ sang hậu kiểm dựa trên rủi ro, dữ liệu quan trắc và trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện. Điều này thể hiện rõ 4 nhóm cải cách lớn:
Nhóm 1: Bãi bỏ một số thủ tục hành chính không còn cần thiết như cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động dịch vụ quan trắc môi trường; cấp lại giấy phép môi trường; cung cấp thông tin môi trường; cấp đổi quyết định chứng nhận Nhãn sinh thái Việt Nam.
Nhóm 2: Tích hợp thủ tục như tích hợp phương án cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản vào giấy phép môi trường, đề án đóng cửa mỏ hoặc báo cáo ĐTM thay vì thẩm định một báo cáo riêng.
Nhóm 3: Phân cấp mạnh cho địa phương, đặc biệt trong thẩm định báo cáo ĐTM và cấp giấy phép môi trường.
Nhóm 4: Thu hẹp đối tượng phải thực hiện ĐTM, giấy phép môi trường, qua đó giảm số lượng hồ sơ hành chính, giảm chi phí thời gian và chi phí pháp lý cho doanh nghiệp.
Tuy nhiên, do lĩnh vực môi trường là lĩnh vực có tính rủi ro cao, tác động trực tiếp đến sức khỏe cộng đồng, chất lượng môi trường và an ninh sinh thái, việc cắt giảm cần đi kèm cơ chế kiểm soát hậu kiểm đủ mạnh, cơ sở dữ liệu số hóa, trách nhiệm giải trình của chủ dự án và trách nhiệm của cơ quan quản lý địa phương.
6 yếu tố của Mô hình quản lý mới, vận hành hiệu quả
PV: Ông đề xuất chuyển từ mô hình quản lý môi trường dựa nhiều vào tiền kiểm sang quản lý theo rủi ro và tăng cường hậu kiểm. Theo ông, đâu là những điều kiện cốt lõi để mô hình này vận hành hiệu quả, vừa tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, vừa bảo đảm kiểm soát chặt chẽ các nguy cơ ô nhiễm môi trường?
TS. Trịnh Xuân Đức: Để mô hình quản lý mới vận hành hiệu quả, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung và làm rõ một số nội dung sau:
Thứ nhất, cần xác lập rõ nguyên tắc quản lý theo rủi ro môi trường. Không nên áp dụng một cơ chế quản lý giống nhau cho mọi dự án, cơ sở. Các dự án có nguy cơ gây ô nhiễm cao, phát sinh chất thải lớn, sử dụng hóa chất nguy hiểm, xử lý chất thải, nhập khẩu phế liệu, nằm gần khu vực nhạy cảm môi trường hoặc có lịch sử vi phạm cần tiếp tục áp dụng cơ chế tiền kiểm chặt chẽ, kết hợp hậu kiểm thường xuyên. Ngược lại, các dự án, cơ sở có quy mô nhỏ, công nghệ đơn giản, ít phát sinh chất thải và rủi ro môi trường thấp nên được chuyển sang cơ chế đăng ký, tự công bố, tự chịu trách nhiệm và hậu kiểm theo xác suất hoặc theo dấu hiệu vi phạm.
Thứ hai, cần công khai hóa thông tin môi trường như một công cụ quản lý bắt buộc. Trong mô hình hậu kiểm, công khai thông tin là điều kiện nền tảng để Nhà nước, cộng đồng, nhà đầu tư, khách hàng và các bên liên quan cùng giám sát. Các thông tin cần được công khai gồm: giấy phép môi trường; đăng ký môi trường; báo cáo công tác bảo vệ môi trường; kết quả quan trắc định kỳ; dữ liệu quan trắc tự động; danh sách tổ chức quan trắc đã đăng ký; kết quả thanh tra, kiểm tra; tình trạng vi phạm và biện pháp khắc phục. Việc công khai cần thực hiện trên nền tảng số thống nhất, dễ tra cứu, giảm tối đa yêu cầu người dân và doanh nghiệp phải gửi văn bản đề nghị cung cấp thông tin.
Thứ ba, cần chuyển trọng tâm từ thẩm định hồ sơ sang kiểm soát kết quả thực hiện. Cơ quan quản lý không nên chỉ tập trung đánh giá tính đầy đủ về hình thức của hồ sơ, mà cần tập trung kiểm tra việc vận hành thực tế của công trình bảo vệ môi trường, chất lượng nước thải, khí thải, tiếng ồn, chất thải rắn, chất thải nguy hại, việc thực hiện quan trắc, lưu giữ hồ sơ gốc, báo cáo định kỳ và khắc phục vi phạm. Nói cách khác, quản lý môi trường phải chuyển từ “đúng hồ sơ” sang “đúng quy chuẩn, đúng cam kết, đúng vận hành”.
Thứ tư, cần thiết lập cơ chế hậu kiểm đủ mạnh. Khi giảm thủ tục tiền kiểm, cơ quan nhà nước phải có cơ chế hậu kiểm tương ứng, bao gồm kiểm tra định kỳ theo nhóm rủi ro, kiểm tra đột xuất khi có phản ánh của cộng đồng, khi dữ liệu quan trắc bất thường, khi có dấu hiệu xả thải vượt quy chuẩn hoặc khi cơ sở có lịch sử vi phạm. Hậu kiểm phải dựa trên dữ liệu, bằng chứng kỹ thuật và kết quả quan trắc, không chỉ dựa trên báo cáo tự khai của doanh nghiệp.
Thứ năm, cần tăng trách nhiệm pháp lý của chủ dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh. Chủ dự án, cơ sở phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của hồ sơ đăng ký, hồ sơ tự công bố, báo cáo môi trường, kết quả quan trắc và việc tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Trường hợp kê khai sai, báo cáo sai, che giấu thông tin, vận hành không đúng công trình xử lý chất thải hoặc xả thải vượt quy chuẩn thì phải bị xử lý nghiêm, bao gồm đình chỉ hoạt động, buộc khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại và công khai hành vi vi phạm.
Thứ sáu, cần xây dựng cơ sở dữ liệu môi trường thống nhất. Mô hình quản lý mới chỉ có thể vận hành hiệu quả nếu có hệ thống dữ liệu môi trường đầy đủ, liên thông từ trung ương đến địa phương. Cơ sở dữ liệu này cần tích hợp thông tin về ĐTM, giấy phép môi trường, đăng ký môi trường, quan trắc môi trường, nguồn thải, chất thải nguy hại, thanh tra – kiểm tra, xử phạt vi phạm, thông tin doanh nghiệp và thông tin khu vực nhạy cảm môi trường. Đây là nền tảng để thực hiện hậu kiểm theo rủi ro, tránh quản lý cảm tính hoặc phụ thuộc hoàn toàn vào hồ sơ giấy.
PV: Vì sao ông cho rằng cần bổ sung ngay trong Luật Bảo vệ môi trường một điều hoặc khoản quy định rõ mô hình quản lý dựa trên rủi ro, trách nhiệm tuân thủ và hậu kiểm, thay vì chỉ quy định ở các văn bản hướng dẫn?
TS. Trịnh Xuân Đức: Việc cắt giảm, phân quyền, phân cấp, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong lĩnh vực môi trường được thực hiện theo mô hình quản lý dựa trên rủi ro, trách nhiệm tuân thủ và hậu kiểm. Nhà nước giảm các thủ tục tiền kiểm không cần thiết, đồng thời tăng cường công khai thông tin, số hóa dữ liệu môi trường, kiểm tra, thanh tra và xử lý nghiêm hành vi vi phạm. Tổ chức, cá nhân, chủ dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm tự đánh giá, tự công bố, đăng ký, thực hiện đúng quy chuẩn kỹ thuật môi trường, bảo đảm tính trung thực của hồ sơ, dữ liệu, báo cáo và chịu trách nhiệm trước pháp luật về toàn bộ hoạt động gây tác động đến môi trường.
Vì thế có thể bổ sung thêm khoản về nguyên tắc chuyển đổi như: Mô hình quản lý nhà nước về môi trường chuyển từ cơ chế ‘xin phép trước – kiểm tra hồ sơ – phê duyệt hành chính’ sang cơ chế ‘tự chịu trách nhiệm – công khai thông tin – tuân thủ quy chuẩn – bị kiểm tra, thanh tra và xử lý nếu vi phạm’. Việc giảm tiền kiểm phải đi đôi với tăng hậu kiểm; việc tăng quyền tự chủ của doanh nghiệp phải đi đôi với trách nhiệm giải trình, minh bạch thông tin và chế tài đủ sức răn đe.
thay đổi mô hình quản lý tổng thể chứ không phải chỉ cắt giảm một số đầu việc
PV: Hiện nay, quy trình thực hiện ĐTM và GPMT đang tồn tại hai bộ hồ sơ, hai lần thẩm định và hai lần giải trình. Theo ông, mô hình này có còn phù hợp với yêu cầu cải cách thủ tục hành chính hiện nay không? Nếu cần đổi mới thì nên tích hợp hai công cụ này theo hướng nào để vừa bảo đảm hiệu quả quản lý môi trường, vừa giảm gánh nặng cho doanh nghiệp?
TS. Trịnh Xuân Đức: Hiện nay, thủ tục ĐTM và GPMT đang được thiết kế thành hai công đoạn pháp lý tương đối tách biệt: giai đoạn chuẩn bị đầu tư phải lập, thẩm định báo cáo ĐTM; giai đoạn trước khi vận hành phải tiếp tục lập hồ sơ đề nghị cấp GPMT. Cách tiếp cận này có ưu điểm là tạo ra hai lớp kiểm soát, nhưng trong thực tiễn đang phát sinh nhiều bất cập: thủ tục kéo dài, hồ sơ trùng lặp, nội dung báo cáo nặng tính hình thức, trong khi hiệu quả quản lý môi trường thực chất chưa tương xứng với chi phí xã hội bỏ ra.
Dự thảo phương án cắt giảm hiện đã đi theo hướng thu hẹp đối tượng phải ĐTM, thu hẹp đối tượng phải GPMT, phân cấp thẩm định ĐTM và cấp GPMT cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh, đồng thời bỏ thủ tục cấp lại GPMT trong nhiều trường hợp. Đây là hướng cải cách đúng và cần thiết. Tuy nhiên, nếu chỉ cắt giảm một số đầu việc mà chưa thay đổi mô hình quản lý tổng thể thì nguy cơ vẫn duy trì tình trạng “hai tầng thủ tục – hai bộ hồ sơ – hai lần thẩm định – hai lần giải trình” là rất lớn.
Về bản chất, mục tiêu cuối cùng của quản lý môi trường không phải là tạo ra nhiều báo cáo, nhiều quyết định phê duyệt, nhiều giấy tờ hành chính, mà là bảo đảm dự án khi đi vào vận hành phải xử lý được nước thải, khí thải, chất thải rắn, chất thải nguy hại, tiếng ồn, độ rung, mùi, rủi ro sự cố môi trường và các tác động khác theo đúng quy chuẩn kỹ thuật môi trường.
Do đó, cần xem lại toàn bộ mô hình ĐTM – GPMT theo hướng: ĐTM là công cụ dự báo, lựa chọn phương án và thiết kế điều kiện môi trường; GPMT là công cụ xác nhận điều kiện vận hành, xả thải và hậu kiểm. Hai công cụ này không nên vận hành như hai thủ tục độc lập, trùng lặp, mà cần được tích hợp thành một chuỗi quản lý thống nhất.
PV: Nhiều ý kiến cho rằng chất lượng thẩm định ĐTM hiện vẫn thiên về kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ hơn là đánh giá chiều sâu về công nghệ và các tác động môi trường. Theo ông, cần thay đổi cơ chế thẩm định như thế nào để phát huy vai trò của các chuyên gia độc lập và nâng cao chất lượng phản biện khoa học?
TS. Trịnh Xuân Đức: Hiện nay, công tác lập báo cáo ĐTM và GPMT còn tồn đọng nhiều bất cập:
Thứ nhất, thủ tục có nhiều công đoạn nhưng chất lượng quản lý thực chất chưa cao: Trong thực tiễn, nhiều dự án phải thực hiện liên tiếp các bước: lập báo cáo ĐTM, tham vấn cộng đồng, thẩm định ĐTM, phê duyệt kết quả thẩm định ĐTM, thiết kế công trình bảo vệ môi trường, vận hành thử nghiệm, lập hồ sơ GPMT, thẩm định GPMT, cấp GPMT, quan trắc định kỳ, báo cáo công tác bảo vệ môi trường. Cấu trúc này tạo ra cảm giác quản lý chặt chẽ, nhưng lại dễ dẫn đến quản lý theo “hồ sơ đúng mẫu” hơn là “dự án vận hành đúng chuẩn môi trường”. Nhiều nội dung trong hồ sơ GPMT về nguồn thải, công trình xử lý, lưu lượng nước thải, khí thải, chất thải nguy hại, chương trình quan trắc, phương án phòng ngừa sự cố đã được trình bày trong báo cáo ĐTM. Khi lập GPMT, chủ dự án thường phải viết lại, sao chép lại, cập nhật lại những nội dung đã có, dẫn đến trùng lặp, tốn thời gian nhưng không tạo thêm nhiều giá trị khoa học.
Thứ hai, thủ tục kéo dài và tiêu tốn nguồn lực xã hội: Việc duy trì hai công đoạn thủ tục tương đối độc lập làm phát sinh chi phí lớn cho cả ba nhóm chủ thể: doanh nghiệp, đơn vị tư vấn và cơ quan quản lý nhà nước. Doanh nghiệp phải thuê tư vấn lập nhiều bộ hồ sơ; tư vấn phải tái cấu trúc các nội dung tương tự nhau thành các báo cáo khác nhau; cơ quan nhà nước phải tổ chức thẩm định, lấy ý kiến, kiểm tra, họp hội đồng, xử lý giải trình ở nhiều thời điểm. Trong khi đó, phần quan trọng nhất là kiểm tra công trình môi trường thực tế, kiểm tra hiệu quả vận hành thử nghiệm, kiểm tra dữ liệu quan trắc và kiểm soát xả thải sau khi dự án đi vào hoạt động lại chưa được đầu tư tương xứng. Như vậy, nguồn lực đang bị phân tán quá nhiều cho khâu tiền kiểm hồ sơ, trong khi khâu hậu kiểm thực tế mới là khâu quyết định chất lượng bảo vệ môi trường.
Thứ ba, chất lượng báo cáo ĐTM còn nặng tính khuôn mẫu, sao chép: Một trong những tồn tại phổ biến của báo cáo ĐTM là xu hướng viết theo mẫu cứng, lặp lại cấu trúc, câu chữ và nội dung từ dự án này sang dự án khác. Nhiều báo cáo dành dung lượng lớn cho mô tả điều kiện tự nhiên, kinh tế – xã hội, pháp lý, quy chuẩn, nhưng phần quan trọng nhất là nhận diện tác động đặc thù, phân tích phương án thay thế, lựa chọn công nghệ, dự báo tải lượng ô nhiễm, mô hình hóa lan truyền, rủi ro môi trường, biện pháp giảm thiểu và kế hoạch giám sát lại chưa đủ sâu. ĐTM đúng nghĩa phải trả lời được các câu hỏi cốt lõi: dự án có thể gây tác động gì; tác động đó lớn đến đâu; có phương án thay thế nào ít tác động hơn không; công nghệ xử lý có đủ năng lực không; sau khi vận hành có đáp ứng quy chuẩn không; nếu sự cố xảy ra thì kiểm soát thế nào; cộng đồng chịu tác động được tham vấn ra sao; cơ quan quản lý sẽ giám sát bằng chỉ số nào.
Thứ tư, báo cáo GPMT hiện nay có nhiều nội dung trùng với ĐTM: Hồ sơ GPMT hiện nay trong nhiều trường hợp trở thành một “báo cáo môi trường lần hai”, trong đó lặp lại phần mô tả dự án, nguồn phát sinh chất thải, công trình xử lý, chương trình quan trắc, phương án quản lý chất thải đã có trong ĐTM. Nếu dự án đã có ĐTM được thẩm định nghiêm túc, hồ sơ GPMT không nên tiếp tục là một báo cáo thuyết minh dài, mà nên chuyển thành hồ sơ xác nhận điều kiện vận hành và xả thải, tập trung vào các bằng chứng kỹ thuật sau: công trình đã xây dựng đúng chưa; vận hành thử đạt chưa; kết quả quan trắc thế nào; thông số cấp phép là gì; giới hạn xả thải ra sao; trách nhiệm giám sát và báo cáo như thế nào.
Thứ năm, thẩm định ĐTM còn thiên về hội đồng hành chính hơn là phản biện chuyên môn sâu: Việc thẩm định ĐTM hiện nay vẫn nặng tính hội đồng quản lý nhà nước. Trong nhiều trường hợp, thành viên hội đồng có thể không phải là chuyên gia chuyên sâu về công nghệ của dự án, mô hình phát tán ô nhiễm, xử lý nước thải, xử lý khí thải, địa chất thủy văn, sinh thái học, quản lý chất thải nguy hại hoặc rủi ro sự cố môi trường. Điều này làm cho quá trình thẩm định có nguy cơ tập trung vào hình thức hồ sơ, căn cứ pháp lý, bố cục báo cáo hơn là đánh giá khoa học về tác động và giải pháp. Trong khi đó, theo tinh thần của EU, chất lượng ĐTM phụ thuộc rất lớn vào năng lực chuyên gia. Chỉ thị EIA của EU yêu cầu báo cáo ĐTM phải do chuyên gia có năng lực chuẩn bị; cơ quan có thẩm quyền phải có hoặc tiếp cận được chuyên môn đầy đủ để thẩm tra báo cáo; và khi cần thiết có thể yêu cầu bổ sung thông tin trực tiếp liên quan đến kết luận có căn cứ về tác động đáng kể của dự án.
Thứ sáu, trách nhiệm cá nhân trong thẩm định ĐTM và GPMT chưa rõ, tổ chức hội đồng/đoàn kiểm tra còn nặng tính hành chính: Một bất cập đáng lưu ý trong công tác thẩm định báo cáo ĐTM và cấp GPMT hiện nay là cơ chế phân công trách nhiệm cá nhân chưa thật rõ ràng. Trên thực tế, một hồ sơ ĐTM hoặc GPMT thường huy động nhiều thành phần tham gia xử lý, gồm Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch hội đồng thẩm định, Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn kiểm tra, thư ký hội đồng, chuyên viên xử lý hồ sơ và đôi khi có thêm chuyên viên hỗ trợ hoặc kiểm tra chéo. Cách tổ chức này tạo cảm giác chặt chẽ về mặt quy trình, nhưng lại làm tăng số lượng nhân sự hành chính tham gia vào một hồ sơ, kéo dài thời gian xử lý, phân tán trách nhiệm và chưa chắc nâng cao chất lượng chuyên môn.
Đổi mới mô hình tổ chức thẩm định theo hướng giảm tầng nấc hành chính
PV: Dự thảo đang đề xuất cắt giảm một số thủ tục như thu hẹp đối tượng phải lập ĐTM, GPMT và phân cấp thẩm quyền. Theo ông, bên cạnh việc cắt giảm thủ tục, cần có những giải pháp gì để chuyển trọng tâm quản lý từ "tiền kiểm hồ sơ" sang "hậu kiểm quá trình vận hành", qua đó bảo đảm mục tiêu bảo vệ môi trường một cách thực chất?
TS. Trịnh Xuân Đức: Hiện nay, Chủ tịch hội đồng thẩm định hoặc Trưởng đoàn kiểm tra thường là lãnh đạo cấp sở, cấp cục hoặc lãnh đạo đơn vị chuyên môn. Cách bố trí này có thể phù hợp trong một số hồ sơ lớn, phức tạp hoặc nhạy cảm, nhưng nếu áp dụng đại trà cho nhiều dự án thì không hợp lý. Lãnh đạo quản lý nhà nước phải tham gia quá nhiều cuộc họp hội đồng, họp thẩm định, họp kiểm tra, họp thông qua hồ sơ, dẫn đến thời lượng làm việc bị phân tán vào các thủ tục hành chính sự vụ. Trong khi đó, chức năng chính của lãnh đạo phải là chỉ đạo chính sách, kiểm soát chất lượng hệ thống, xử lý các vấn đề liên ngành, liên vùng, nhạy cảm hoặc có rủi ro cao, chứ không nên trực tiếp chủ trì quá nhiều cuộc họp kỹ thuật của từng dự án cụ thể.
Mặt khác, không phải mọi lãnh đạo được phân công làm Chủ tịch hội đồng hoặc Trưởng đoàn kiểm tra đều có chuyên môn sâu tương ứng với loại hình dự án đang thẩm định. Báo cáo ĐTM và GPMT của các dự án công nghiệp hiện nay có nội dung kỹ thuật rất phức tạp, liên quan đến công nghệ sản xuất, xử lý nước thải, xử lý khí thải, kiểm soát mùi, chất thải nguy hại, mô hình hóa phát tán ô nhiễm, địa chất thủy văn, sinh thái, hóa chất, cháy nổ và rủi ro sự cố môi trường. Nếu người chủ trì hội đồng hoặc đoàn kiểm tra chủ yếu giữ vai trò hành chính mà thiếu chuyên môn kỹ thuật sâu thì quá trình thẩm định dễ thiên về kiểm tra hình thức hồ sơ, căn cứ pháp lý, thành phần tài liệu, mà chưa đi sâu vào bản chất kỹ thuật và hiệu quả kiểm soát ô nhiễm.
Bên cạnh đó, việc một hồ sơ cần nhiều cán bộ tham gia theo các vai trò hành chính khác nhau cũng làm giảm tính chịu trách nhiệm cá nhân. Khi hồ sơ có sai sót hoặc chất lượng thẩm định chưa đạt yêu cầu, rất khó xác định rõ trách nhiệm thuộc về chuyên viên xử lý, thư ký hội đồng, trưởng đoàn kiểm tra, chủ tịch hội đồng hay cơ quan thẩm định. Cơ chế trách nhiệm tập thể nếu không được thiết kế hợp lý có thể dẫn đến tình trạng “đúng quy trình nhưng không rõ người chịu trách nhiệm cuối cùng về chất lượng chuyên môn”.
Vì vậy, cần đổi mới mô hình tổ chức thẩm định theo hướng giảm tầng nấc hành chính, tăng trách nhiệm cá nhân, tăng vai trò chuyên gia chuyên sâu và tách bạch giữa trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà nước với trách nhiệm phản biện khoa học của chuyên gia.
Đối với mỗi dự án thông thường, cơ quan quản lý nhà nước chỉ cần phân công một chuyên viên phụ trách chính làm đầu mối xử lý hồ sơ. Chuyên viên này chịu trách nhiệm kiểm tra tính đầy đủ, hợp lệ của hồ sơ; điều phối việc lấy ý kiến chuyên gia; tổng hợp ý kiến phản biện; yêu cầu chủ dự án, đơn vị tư vấn giải trình, chỉnh sửa; trình lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền quyết định theo quy định. Cách làm này giúp giảm số lượng cán bộ hành chính tham gia vào từng hồ sơ, rút ngắn thời gian xử lý và xác định rõ người chịu trách nhiệm trực tiếp về tiến độ, chất lượng tham mưu.
Đối với nội dung chuyên môn sâu, cần thuê hoặc mời chuyên gia độc lập, tổ chức khoa học – công nghệ, viện nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội nghề nghiệp có năng lực phù hợp với loại hình dự án để thực hiện phản biện kỹ thuật. Chủ tịch hội đồng thẩm định hoặc trưởng đoàn kiểm tra nên là chuyên gia có trình độ chuyên sâu, kinh nghiệm thực tiễn và uy tín khoa học trong lĩnh vực liên quan đến dự án, thay vì mặc định là lãnh đạo quản lý hành chính. Lãnh đạo sở, cục hoặc cơ quan chuyên môn chỉ nên giữ vai trò phê duyệt kế hoạch thẩm định, kiểm soát quy trình, xử lý các vấn đề vượt thẩm quyền chuyên viên và ký ban hành văn bản theo thẩm quyền.
Đối với các dự án lớn, phức tạp, có nguy cơ ô nhiễm cao hoặc nhạy cảm về xã hội, có thể vẫn tổ chức hội đồng thẩm định hoặc đoàn kiểm tra liên ngành. Tuy nhiên, hội đồng cần được thiết kế theo hướng tinh gọn và đúng chuyên môn. Thành phần hội đồng phải ưu tiên chuyên gia kỹ thuật phù hợp với vấn đề môi trường trọng yếu của dự án, ví dụ chuyên gia xử lý nước thải, xử lý khí thải, quản lý chất thải nguy hại, mô hình hóa môi trường, sinh thái học, an toàn hóa chất, địa chất thủy văn hoặc sức chịu tải nguồn tiếp nhận. Công chức quản lý nhà nước chỉ nên tham gia với vai trò quản lý quy trình, kiểm tra tính pháp lý và điều phối liên ngành, không nên chiếm tỷ lệ áp đảo trong hội đồng chuyên môn.
Cần đồng thời quy định rõ trách nhiệm cá nhân đối với từng vị trí. Chuyên viên phụ trách chính chịu trách nhiệm về tính đầy đủ của quy trình, tiến độ xử lý, việc tổng hợp trung thực ý kiến chuyên môn và đề xuất tham mưu. Chuyên gia phản biện chịu trách nhiệm cá nhân về nội dung nhận xét chuyên môn của mình. Chủ tịch hội đồng hoặc trưởng nhóm chuyên gia chịu trách nhiệm về kết luận chuyên môn tổng hợp. Lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm về quyết định hành chính cuối cùng trên cơ sở hồ sơ, ý kiến chuyên môn và đề xuất của chuyên viên phụ trách.
EU nhấn mạnh nguyên tắc tránh trùng lặp đánh giá
PV: Cách tiếp cận của EU trong đánh giá tác động môi trường (ĐTM) khác với Việt Nam ở những điểm cơ bản nào, đặc biệt về mục tiêu và phương thức quản lý, thưa ông?
TS. Trịnh Xuân Đức: Cách tiếp cận của EU không đặt trọng tâm vào việc tạo ra nhiều tầng hồ sơ, mà tập trung vào chất lượng đánh giá, tính minh bạch, tham vấn công chúng, phương án thay thế, điều kiện phê duyệt và giám sát sau phê duyệt.
Chỉ thị EIA của EU yêu cầu báo cáo ĐTM tối thiểu phải có: mô tả dự án; mô tả các tác động đáng kể có khả năng xảy ra; mô tả biện pháp tránh, ngăn ngừa, giảm thiểu và nếu có thể thì bù đắp tác động bất lợi; mô tả các phương án thay thế hợp lý đã nghiên cứu và lý do lựa chọn phương án; bản tóm tắt không kỹ thuật; cùng các thông tin bổ sung liên quan đến đặc điểm dự án và môi trường bị tác động.
EU cũng nhấn mạnh nguyên tắc tránh trùng lặp đánh giá. Khi lập báo cáo ĐTM, chủ dự án phải tính đến các kết quả đánh giá môi trường khác đã có theo pháp luật EU hoặc pháp luật quốc gia, với mục tiêu tránh đánh giá lặp lại không cần thiết.
PV: Theo ông, việc EU cho phép áp dụng thủ tục phối hợp hoặc thủ tục chung đối với các loại đánh giá môi trường khác nhau có ý nghĩa gì? Việt Nam có thể học hỏi gì để tích hợp ĐTM và Giấy phép môi trường (GPMT)?
TS. Trịnh Xuân Đức: Một điểm rất đáng tham khảo là EU cho phép thiết lập thủ tục phối hợp hoặc thủ tục chung khi một dự án đồng thời phải thực hiện nhiều loại đánh giá môi trường theo các luật khác nhau; thủ tục chung hướng tới một đánh giá môi trường duy nhất cho dự án, thay vì nhiều báo cáo riêng rẽ. Đây là cơ sở quan trọng để Việt Nam nghiên cứu tích hợp ĐTM và GPMT thành một quy trình quản lý thống nhất, thay vì duy trì hai quy trình độc lập.
Ngoài ra, EU yêu cầu tham vấn công chúng phải được thực hiện sớm, hiệu quả, khi mọi phương án vẫn còn mở trước khi quyết định được ban hành; thông tin phải được tiếp cận điện tử thông qua cổng thông tin hoặc điểm truy cập phù hợp; thời hạn tham vấn công chúng đối với báo cáo ĐTM không được ngắn hơn 30 ngày. Sau khi quyết định được ban hành, quyết định phải kèm theo điều kiện môi trường, biện pháp giảm thiểu, nếu phù hợp thì có biện pháp giám sát; việc giám sát phải tương xứng với tính chất, vị trí, quy mô và mức độ tác động của dự án.
Đối với kiểm soát vận hành công nghiệp, Chỉ thị phát thải công nghiệp của EU theo hướng giấy phép tích hợp dựa trên cách tiếp cận tổng thể đối với phát thải vào không khí, nước, đất, quản lý chất thải, hiệu quả năng lượng và phòng ngừa sự cố. Cách tiếp cận này tránh việc kiểm soát từng môi trường riêng lẻ làm chuyển ô nhiễm từ môi trường này sang môi trường khác.
PV: Theo ông, việc cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong lĩnh vực môi trường cần được thực hiện theo những nguyên tắc và điều kiện nào để vừa giảm gánh nặng cho doanh nghiệp, vừa không làm suy giảm hiệu quả quản lý nhà nước và bảo vệ môi trường?
TS. Trịnh Xuân Đức: Chủ trương cắt giảm, phân quyền, phân cấp, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong lĩnh vực môi trường là rất cần thiết, phù hợp với yêu cầu cải cách thể chế, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Việc bãi bỏ các thủ tục không còn thật sự cần thiết, tích hợp các thủ tục có nội dung trùng lặp, phân cấp mạnh hơn cho địa phương, thu hẹp đối tượng phải thực hiện ĐTM và GPMT là hướng đi đúng, thể hiện tư duy quản lý mới theo hướng giảm tiền kiểm hình thức, tăng trách nhiệm tuân thủ và hậu kiểm thực chất.
Tuy nhiên, lĩnh vực môi trường là lĩnh vực có rủi ro cao, tác động trực tiếp đến sức khỏe cộng đồng, chất lượng môi trường, an ninh nguồn nước, đa dạng sinh học và phát triển bền vững. Do đó, việc cắt giảm thủ tục hành chính không nên được hiểu đơn thuần là giảm số lượng hồ sơ, giảm số lần thẩm định hoặc giảm trách nhiệm quản lý nhà nước. Cắt giảm thủ tục chỉ có ý nghĩa khi đồng thời thiết lập được cơ chế quản lý hiệu quả hơn, minh bạch hơn và dựa trên kết quả tuân thủ thực tế của dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ.
Trọng tâm cải cách cần chuyển từ mô hình quản lý “nặng về hồ sơ, nặng về phê duyệt hành chính” sang mô hình “quản lý theo rủi ro, công khai thông tin, tự chịu trách nhiệm, kiểm soát bằng dữ liệu và xử lý nghiêm vi phạm”. Theo đó, các dự án có nguy cơ môi trường thấp cần được đơn giản hóa mạnh mẽ về thủ tục; ngược lại, các dự án có nguy cơ ô nhiễm cao, phát sinh chất thải lớn, sử dụng hóa chất nguy hiểm, xử lý chất thải, nhập khẩu phế liệu hoặc nằm gần khu vực nhạy cảm môi trường vẫn phải được kiểm soát chặt chẽ bằng các điều kiện kỹ thuật, quan trắc, hậu kiểm và chế tài đủ sức răn đe.
Đối với thủ tục ĐTM và GPMT, cần nghiên cứu cải cách theo hướng tích hợp thành một chuỗi quản lý môi trường thống nhất. ĐTM cần giữ đúng bản chất là công cụ nhận diện, dự báo, đánh giá tác động, phân tích phương án thay thế và xác định các điều kiện môi trường phải đáp ứng. GPMT cần được thiết kế lại theo hướng là công cụ xác nhận điều kiện vận hành, xả thải và hậu kiểm, không nên tiếp tục là một báo cáo thuyết minh dài, lặp lại nội dung đã có trong ĐTM. Đối với dự án đã có ĐTM, hồ sơ GPMT nên tập trung vào bằng chứng kỹ thuật: công trình bảo vệ môi trường đã xây dựng, kết quả vận hành thử nghiệm, kết quả quan trắc, thông số cấp phép, giới hạn xả thải, chương trình giám sát và phương án ứng phó sự cố.
Đồng thời, cần đổi mới phương thức thẩm định ĐTM và GPMT theo hướng tinh gọn đầu mối, rõ trách nhiệm cá nhân và tăng vai trò của chuyên gia độc lập. Không nên duy trì cơ chế một hồ sơ phải huy động quá nhiều tầng nấc nhân sự hành chính nếu không thật sự cần thiết. Đối với mỗi hồ sơ thông thường, cơ quan quản lý nhà nước chỉ cần phân công một chuyên viên phụ trách chính làm đầu mối xử lý, chịu trách nhiệm về tiến độ, tính đầy đủ của quy trình, tổng hợp ý kiến chuyên môn và chất lượng tham mưu. Đối với nội dung kỹ thuật phức tạp, cần mời chuyên gia độc lập, viện nghiên cứu, trường đại học, tổ chức khoa học – công nghệ hoặc hiệp hội nghề nghiệp có năng lực phù hợp để phản biện chuyên môn.
PV: Ông đánh giá thế nào về đề xuất tích hợp đánh giá tác động môi trường và Giấy phép môi trường thành một chuỗi quản lý môi trường thống nhất, đồng thời chuyển từ mô hình quản lý dựa trên hồ sơ, tiền kiểm sang quản lý theo rủi ro, tăng cường hậu kiểm và trách nhiệm tuân thủ của doanh nghiệp?
TS. Trịnh Xuân Đức: Việc phân cấp thẩm quyền thẩm định ĐTM và cấp GPMT cho địa phương là cần thiết, nhưng phải đi kèm điều kiện bảo đảm năng lực thực thi. Cần có hướng dẫn thống nhất về tiêu chí phân loại rủi ro môi trường, quy trình hậu kiểm, cơ sở dữ liệu dùng chung, trách nhiệm phối hợp liên tỉnh, cơ chế kiểm tra của cơ quan trung ương và trách nhiệm giải trình của địa phương. Nếu phân cấp mà không đi kèm năng lực chuyên môn, dữ liệu số hóa và cơ chế kiểm soát chất lượng thì có thể phát sinh tình trạng không thống nhất trong áp dụng pháp luật giữa các địa phương, làm tăng rủi ro môi trường và rủi ro pháp lý cho doanh nghiệp.
PV: Xin cảm ơn Tiến sĩ về cuộc trao đổi này
* Ảnh minh họa do AI thiết kế
