Luật Đất đai (sửa đổi) cần làm rõ nhiều vấn đề về quy hoạch

Theo kế hoạch, việc lấy ý kiến nhân dân sẽ được tiến hành đến hết ngày 15/3/2023. Một số vấn đề trọng tâm được đưa ra để lấy ý kiến của nhân dân về dự thảo luật, gồm: (1) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (2) Thu hồi đất và chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; (3) Phát triển quỹ đất; (4) Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (5) Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận và các thủ tục hành chính, dữ liệu, thông tin đất đai; (6) Cơ chế, chính sách tài chính, giá đất; (7) Chế độ quản lý, sử dụng các loại đất; (8) Phân cấp, giám sát, kiểm soát quyền lực; (9) Hộ gia đình sử dụng đất.

Trong quá trình lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), một trong những nội dung được đặc biệt quan tâm, đó là vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Mối quan tâm này xuất phát từ những tồn tại do công tác quy hoạch chậm trễ, tùy tiện tại một số nơi, ảnh hưởng lớn tới kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của nhiều địa phương.

Tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có những đổi mới và nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Theo đó, các quy hoạch quốc gia cũng như quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ thúc đẩy lẫn nhau để phát triển.

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện, đáp ứng yêu cầu thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu.

Nội dung quy hoạch sử dụng đất phải kết hợp giữa chỉ tiêu các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên, thể hiện được thông tin đến từng thửa đất.

Đồng thời, quy định rõ, chặt chẽ việc phê duyệt, ban hành kế hoạch sử dụng đất hàng năm. Nhà nước bảo đảm đủ nguồn lực để lập quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất.

Cần bảo đảm sự thống nhất giữa dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với Luật Lâm nghiệp

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) mặc dù đã có những tiếp thu quan trọng nhằm bảo đảm hài hòa giữa hai luật, tuy nhiên vẫn còn một số điểm cần được nghiên cứu, tiếp thu bổ sung đầy đủ để tránh chồng chéo khi luật được ban hành.

Tại Điều 10 trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định phân loại đất theo mục đích sử dụng, trong đó có đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng thuộc đất lâm nghiệp, nhưng không đưa ra khái niệm về 3 loại đất rừng này. Việc không quy định rõ về khái niệm đất rừng trong Luật Đất đai mà được điều chỉnh bằng văn bản dưới luật nên hiệu lực pháp lý không cao, thậm chí có cách hiểu khác nhau về đất rừng. Điều này dẫn đến có hai sự bất cập cơ bản trên thực tế là: Sự chênh lệch về diện tích đất rừng lâm nghiệp trong quy hoạch đất đai, quy hoạch rừng và cả trong thống kê, chênh lệch về diện tích rừng trồng giữa số liệu thống kê của các ngành ở tất cả các cấp quản lý. Do đó, dự thảo luật cần đưa ra khái niệm cụ thể về các loại đất rừng.

Về đối tượng giao đất, giao rừng, cả Luật Lâm nghiệp và dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đều quy định giao đất gắn liền với giao rừng cho cộng đồng. Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chưa có quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đối tượng là cộng đồng. Điều này dẫn tới nhiều địa phương trên cả nước trong thời gian qua phải thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng cho cộng đồng vì chưa có quy định trong luật và đã gây bức xúc cho nhân dân.

Mặt khác, hiện nay còn diện tích lớn đất rừng do cộng đồng quản lý theo truyền thống mà chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đây là các khu rừng có giá trị đa dạng sinh học cao và đã được quy hoạch là rừng đặc dụng. Trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), tại Điều 180 chỉ quy định giao rừng đặc dụng là rừng tín ngưỡng cho cộng đồng, các trường hợp khác không quy định. Thực tế cộng đồng đang quản lý các khu rừng đặc dụng này theo truyền thống hoàn toàn tự nguyện, ví như bảo vệ voọc gáy trắng, cua đá, rừng lim, rừng săng lẻ... để bảo vệ môi trường và bảo vệ tài sản cho thế hệ mai sau.

Về nội dung cho thuê đất rừng đặc dụng và phòng hộ, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) (Điều 122, 123) quy định UBND cấp tỉnh quyết định cho tổ chức kinh tế thuê đất rừng đặc dụng và phòng hộ thuộc khu vực được kết hợp với kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái-môi trường dưới tán rừng.

Trong khi đó, Luật Lâm nghiệp (Điều 17) không quy định cho tổ chức kinh tế thuê rừng đặc dụng. Như vậy có sự khác biệt cả về thẩm quyền và loại hình thuê đất rừng giữa hai luật. Vấn đề có thể phát sinh là nếu căn cứ theo Luật Đất đai, UBND cấp tỉnh sẽ cho “tổ chức kinh tế” thuê đất rừng đặc dụng, trên đó có rừng, trái với Luật Lâm nghiệp, có thể dẫn đến phức tạp trong quản lý tài nguyên rừng.

Nhiều băn khoăn trong chính sách lấn biển

Có thể thấy rằng lấn biển là hoạt động quan trọng để phát triển kinh tế đối với nhiều quốc gia trên thế giới để bảo vệ bờ biển, ứng phó biến đổi khí hậu và mở rộng diện tích tự nhiên phục vụ nhu cầu sinh sống của người dân cũng như hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Theo nghiên cứu của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT), lấn biển đã được thực hiện ở nhiều quốc gia: Ai Cập, Maroc, Senegal và Tunisia (Châu Phi); ở Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Iraq, Nhật Bản, Malaysia, Myanmar, Hàn Quốc, Pakistan, Thái Lan (Châu Á); ở Bỉ, Đan Mạch, Đức, Ý, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Romania, Tây Ban Nha, Anh, Nga (Châu Âu); ở Argentina, Colombia, Suriname, Venezuela, Châu Mỹ...

Ở Tây Bengal, Ấn Độ, 1.500km2 bờ biển đất ngập nước Sundarbans đã được khai hoang trong hơn 100 năm qua. Ở Trung Quốc, 9.200km2 (16%) diện tích đất ngập nước những năm 1970 đã trở thành đất liền vào năm 2007, hay 28% bãi triều xung quanh bờ biển Hoàng Hải cũng đã được cải tạo từ những năm 1980 đến cuối những năm 2000. Hơn 10% diện tích đất phát triển của Hồng Kông, Trung Quốc, có được nhờ lấn biển.

Các đô thị lấn biển quy mô lớn trên thế giới có thể kể đến là Rotterdam ở Hà Lan; Cảng New York, New Jersey, và San Francisco ở Mỹ; Rio de Janeiro và Rio Grande ở Brazil; Thượng Hải, Singapore và Tokyo ở Đông Á…

Việt Nam được đánh giá là có tiềm năng và lợi thế lớn để mở rộng không gian phát triển ra biển, phục vụ phát triển bền vững. Địa hình nhiều sông ngòi giúp các đồng bằng châu thổ của nước ta được mở rộng tự nhiên do phù sa bồi đắp hàng năm.

Hoạt động lấn biển trên thực tế tại Việt Nam đã và đang được thực hiện để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội: Dự án hạ tầng khu công nghiệp - cảng biển - khu phi thuế quan Nam Đình Vũ (Hải Phòng), Khu đô thị du lịch Hùng Thắng và Khu đô thị mới Halong Marina (Quảng Ninh), Khu đô thị quốc tế Đa Phước và Khu đô thị sinh thái biển Phương Trang New Town (Đà Nẵng), Khu đô thị mới Rạch Giá (Kiên Giang)…

Bên cạnh các lợi ích lớn lao kể trên, hoạt động lấn biển nếu không được quản lý, kiểm soát chặt chẽ cũng luôn tiềm ẩn những nguy cơ tác động xấu đến môi trường; đời sống, sinh kế của người dân ven biển; phá vỡ quy hoạch về hạ tầng, giao thông; gây nguy hại đến phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.

Mặc dù Điều 9 Luật Đất đai 2013 quy định Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất “khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng…” nhưng pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định nhằm cụ thể hóa. Do vậy, chính sách khuyến khích lấn biển tạo quỹ đất cho đến nay vẫn chỉ mang tính chất nguyên tắc.

Theo Nghị quyết số 134/2020/QH14, Quốc hội đã giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển. Chính phủ đã giao Bộ TNMT nghiên cứu, soạn thảo dự thảo Nghị định về lấn biển, xin ý kiến các bộ, ngành, địa phương, thành viên Chính phủ. Tuy nhiên cho đến thời điểm này (đầu tháng 3/2022), Nghị định về lấn biển vẫn chưa được ban hành.

Nếu Chính phủ ban hành Nghị định về lấn biển, đây sẽ là “Nghị định không đầu” (không quy định chi tiết hay hướng dẫn thi hành nội dung được giao trong luật, pháp lệnh). Nghị định về lấn biển sẽ mang tính chất “thử nghiệm” và kết quả đúc kết từ thi hành Nghị định sẽ có giá trị tham khảo khi “luật hóa” hoạt động lấn biển trong dự án Luật Đất đai sửa đổi.

Thực tế là tại Nghị định số 11/2021/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển (“Nghị định 11”) đã có quy định về giao khu vực biển để lấn biển. Khoản 4 Điều 6 Nghị định 11 quy định:“Thời hạn giao khu vực biển để lấn biển được xem xét trên cơ sở kế hoạch lấn biển của dự án đã được phê duyệt. Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để lấn biển thực hiện dự án đầu tư thì được tiếp tục sử dụng diện tích đất hình thành sau khi lấn biển theo quy định của pháp luật về đất đai”.

Tuy nhiên Nghị định 11 là văn bản quy định chi tiết Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, không căn cứ vào Luật Đất đai. Dẫn đến bất cập là Nghị định 11 không quy định về chế độ quản lý, sử dụng đất sau lấn biển.

Nếu pháp luật quy định nhà đầu tư tự bỏ vốn để thực hiện lấn biển nhưng vẫn phải đấu giá quyền sử dụng đất để được giao đất, cho thuê đất thì sẽ không tạo động lực cho nhà đầu tư, không phù hợp với chính sách khuyến khích khai hoang, phục hóa, lấn biển tại Điều 9 Luật Đất đai.

Bởi vậy, việc quản lý, sử dụng đất sau lấn biển như thế nào cần được làm rõ trong Nghị định về lấn biển, đồng thời cần được “luật hóa” khi Quốc hội sửa đổi Luật Đất đai để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả

Trên thế giới, quy hoạch chỉ được sử dụng cho quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch khu đô thị, quy hoạch khu công nghiệp là việc phân vùng, phân khu đường giới, xác định cách thức phân chia lớp phủ thực vật, lớp xây dựng, hạ tầng giao thông, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đảm bảo hoạch định theo khu vực bảo tồn, bảo vệ nghiêm ngặt cấm phát triển; khu vực bảo tồn, bảo vệ được phép có một số hoạt động phát triển; khu vực hạn chế phát triển; khu vực phát triển đa mục tiêu. Trong khu vực phát triển đa mục tiêu, xác định rõ mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất, mật độ dân cư, không gian xanh, hồ điều hòa và không gian mở.

Thực tế, đất đai vừa là tài nguyên, vừa là tài sản đặc biệt của quốc gia; đất đai không chỉ là nguồn lực để phát triển kinh tế mà còn là vấn đề an ninh, chính trị, ổn định xã hội của đất nước. Bất kỳ một quốc gia nào việc quản lý “đinh” “điền” đều là vấn đề đại sự, đối với nước ta thì vấn đề này càng có ý nghĩa hơn bao giờ hết. Ngay từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đều quy định về công tác quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch sử dụng đất là quy hoach duy nhất đảm bảo nhu cầu sử dụng đất cho các ngành, lĩnh vực.

Theo Luật Đất đai 2013, “quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định.”

Theo đánh giá của Bộ TN&MT, sau hơn 8 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thực hiện theo hướng tiếp cận tổng hợp, liên ngành và trở thành công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai; là cơ sở để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với quy hoạch sử dụng đất. Chất lượng quy hoạch chưa cao, chưa có tầm nhìn dài hạn, chưa đảm bảo hài hòa giữa phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường; chưa theo hướng tiếp cận quy hoạch không gian, dựa vào hệ sinh thái, tình trạng sử dụng đất không theo quy hoạch còn xảy ra, gây lãng phí.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gồm 16 chương, 236 điều đang được tổ chức lấy ý kiến nhân theo nhiều hình thức đa dạng, thực chất theo yêu cầu Nghị quyết số 671 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị quyết số 170 của Chính phủ.

9 nội dung trọng tâm lấy ý kiến là các tầng lớp nhân dân trong nước và người Việt Nam định cư ở nước ngoài gồm: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi đất và chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phát triển quỹ đất; giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận và các thủ tục hành chính, dữ liệu, thông tin đất đai; cơ chế, chính sách tài chính, giá đất; chế độ quản lý, sử dụng các loại đất; phân cấp, giám sát, kiểm soát quyền lực trong quản lý đất đai; quy định về hộ gia đình quản lý sử dụng đất.