Kinh tế tuần hoàn (Bài 5): Những định hướng trong hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam

Hoạt động kinh tế của Việt Nam từ trước đến nay chủ yếu dựa trên cách tiếp cận truyền thống dẫn đến tình trạng suy giảm, thiếu hụt các nguồn tài nguyên thiên nhiên và gây ra các tác động ô nhiễm môi trường. Đề phát triển bền vững, kinh tế tuần hoàn (KTTH) đang là xu hướng tất yếu của các quốc gia trên thế giới và Việt Nam. Nước ta đang dần thay đổi cách tiếp cận, chuyển đổi từ mô hình “kinh tế truyền thống” sang “kinh tế tuần hoàn”.

Mặc dù chưa có quy định pháp luật cụ thể và cách tiếp cận một cách hệ thống về triển khai mô hình KTTH, nhưng nhiều chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước đã đề cập đến nhiều nội dung quan trọng của KTTH như: Sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; giảm thiểu, thu gom, tái sử dụng và tái chế chất thải; phát triển sản phẩm thân thiện với môi trường, cộng sinh công nghiệp… và nhiều mô hình thực tiễn về KTTH cũng đã được triển khai. Chính vì vậy, đây là thời điểm thuận lợi để hệ thống hóa một cách bài bản hơn các vấn đề liên quan đến KTTH, chuẩn bị đưa vào chiến lược phát triển trong thời gian tới của Việt Nam.

Tại Việt Nam, Luật BVMT năm 2020 [7] quy định “Kinh tế tuần hoàn” (Điều 142) là “Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) và được xem là một trong những chính sách ưu đãi, hỗ trợ và phát triển kinh tế môi trường, sẽ góp phần đẩy nhanh việc phát triển kinh tế tại Việt Nam”. Theo đó, KTTH là mô hình kinh tế, trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.\

Cách tiếp cận KTTH trong hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam

Chủ trương của Đảng

Thuật ngữ “kinh tế tuần hoàn” giai đoạn trước năm 2020 vẫn chưa chính thức được sử dụng trong các văn bản chủ trương của Đảng, nhưng nội hàm vẫn được thể hiện qua các thuật ngữ khác nhau. Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước với quan điểm “BVMT phải theo phương châm lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường là chính kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường và bảo tồn thiên nhiên…”. Trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm 2011) đưa ra những định hướng lớn về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh: “BVMT là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, của toàn xã hội và nghĩa vụ của mọi công dân. Kết hợp chặt chẽ giữa kiểm soát, ngăn ngừa, khắc phục ô nhiễm với khôi phục và BVMT sinh thái. Phát triển năng lượng sạch, sản xuất sạch và tiêu dùng sạch. Coi trọng nghiên cứu, dự báo và thực hiện các giải pháp ứng phó với quá trình biến đổi khí hậu (BĐKH) và thảm họa thiên nhiên. Quản lý, bảo vệ, tái tạo và sử dụng hợp lý, có hiệu quả tài nguyên quốc gia”. Đặc biệt là Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương ngày 3/6/2013 về chủ động ứng phó với BĐKH với nhiệm vụ chung là “Thúc đẩy chuyển đổi mô hình tăng trưởng gắn với cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng tăng trưởng xanh và phát triển bền vững”.

Tại Kết luận 56-KL/TW ngày 23/8/2019 kết luận của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT đã đưa ra nhiệm vụ và giải pháp “quản lý, khai thác, sử dụng có hiệu quả tài nguyên và BVMT”. Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về Định hướng chiến lược phát triển triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 với quan điểm chỉ đạo là “Phát triển đồng bộ, hợp lý và đa dạng hóa các loại hình năng lượng; ưu tiên khai thác, sử dụng triệt để và hiệu quả các nguồn năng lượng tái tạo, năng lượng mới, năng lượng sạch; khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn năng lượng hóa thạch trong nước” và “ứng dụng những thành tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư”, “Sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, BVMT”. Mới đây, Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng đã đưa ra một trong những định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021-2030 đó là “xây dựng nền kinh tế xanh, KTTH, thân thiện với môi trường”. Chiến lược Phát triển KT-XH 2021-2030 tầm nhìn 2045 “Phải đổi mới tư duy và hành động, chủ động nắm bắt kịp thời, tận dụng hiệu quả các cơ hội của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư gắn với quá trình hội nhập quốc tế để cơ cấu lại nền kinh tế, phát triển kinh tế số, xã hội số, coi đây là nhân tố quyết định để nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh. Phát huy tối đa lợi thế của các vùng, miền; phát triển hài hòa giữa kinh tế với văn hóa, xã hội, BVMT và thích ứng với BĐKH”.

Có thể nói phát triển bền vững đã trở thành quan điểm xuyên suốt trong chủ trương, chính sách của Đảng và đã được lồng ghép trong các Chiến lược, Nghị quyết của Đảng.

Chính sách, pháp luật của Nhà nước

Tương tự chủ trương của Đảng, các chính sách và pháp luật của Nhà nước ta đa số cũng chưa chính thức sử dụng thuật ngữ “Kinh tế tuần hoàn” nhưng cũng đã đề cập đến nhiều nội dung liên quan tới KTTH. Hàng loạt các chính sách, quy định pháp luật liên quan đến KTTH đã được Nhà nước ta ban hành như Đề án phát triển ngành công nghiệp môi trường, chiến lược sản xuất sạch hơn, chiến lược phát triển bền vững, Chiến lược BVMT quốc gia, chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, các chương trình hành động cũng như các Nghị quyết về phát triển bền vững với các thuật ngữ được sử dụng như “sử dụng bền vững tài nguyên”, “nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên thiên nhiên, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu”, “bảo đảm phát triển bền vững”, “công nghệ hiện đại, sạch và thân thiện với môi trường”, “phát triển bền vững”, “Tăng trưởng xanh, tiến tới nền kinh tế các-bon thấp, làm giàu vốn tự nhiên”, “thúc đẩy sử dụng tiết kiệm năng lượng, phát triển và sử dụng năng lượng tái tạo; thúc đẩy tiêu dùng sản phẩm tái chế, sản phẩm thân thiện với môi trường”, “phát triển công nghiệp sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, công nghiệp vật liệu mới và công nghiệp môi trường”, “thực hiện sản xuất và tiêu dùng bền vững theo hướng tiếp cận vòng đời sản phẩm, đẩy mạnh liên kết trong các khâu của vòng đời sản phẩm; ứng dụng, đổi mới công nghệ, cải tiến thiết bị, quy trình quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả tài nguyên, giảm thiểu phát sinh chất thải và ô nhiễm môi trường; thay đổi hành vi người tiêu dùng trong quá trình mua sắm, sử dụng và thải bỏ sản phẩm”, “tăng đáng kể tỷ lệ năng lượng tái tạo”, “quản lý bền vững và sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên; khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm, bền vững tài nguyên khoáng sản”, “quản lý tốt vòng đời của các loại hóa chất và chất thải”, “tăng cường giá trị kinh tế của nguồn tài nguyên chất thải thông qua việc phòng ngừa, giảm thiểu, tái chế và tái sử dụng, thu hồi năng lượng từ xử lý chất thải”, “quản lý toàn bộ vòng đời chất thải từ khi phát sinh đến khi xử lý cuối cùng”, “cộng sinh công nghiệp”, “khu công nghiệp sinh thái”, “quy trình khép kín”, “đô thị sinh thái”, “đô thị thông minh”, “sản phẩm thân thiện môi trường”, “nhãn xanh Việt Nam”…

Tại Hội nghị toàn quốc về phát triển bền vững năm 2019, theo Thông báo số 358/TB-VPCP ngày 8/10/2019 của Thủ tướng Chính phủ, trong đó giao nhiệm vụ cụ thể “Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với các Bộ: Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Công Thương, Xây dựng, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và các cơ quan liên quan nghiên cứu, xây dựng chính sách khuyến khích áp dụng các mô hình KTTH trong sản xuất kinh doanh”. Cũng như trong Chương trình hành động quốc gia về sản xuất và tiêu dùng bền vững giai đoạn 2021-2030 theo Quyết định số 889/QĐ-TTg ngày 24/06/2020 của Thủ tướng Chính phủ, trong đó mô hình KTTH được xác định là một trong những giải pháp quan trọng thúc đẩy sản xuất và tiêu dùng bền vững “Thúc đẩy quản lý, khai thác và sử dụng hiệu quả, bền vững tài nguyên, nhiên liệu, nguyên vật liệu, khuyến khích phát triển các nguồn tài nguyên, nhiên liệu, nguyên vật liệu và sản phẩm thân thiện môi trường, có thể tái tạo, tái sử dụng và tái chế; thúc đẩy sản xuất và tiêu dùng bền vững trên nền tảng đổi mới, sáng tạo, thực hành và phát triển các mô hình sản xuất và tiêu dùng bền vững, đẩy mạnh sản xuất và tiêu dùng nội địa bền vững, tạo việc làm ổn định và việc làm xanh, thúc đẩy lối sống bền vững và nâng cao chất lượng cuộc sống người dân, hướng đến phát triển nền KTTH ở Việt Nam.”. Đặc biệt, Luật BVMT năm 2020, lần đầu tiên dành riêng một điều khoản cụ thể để quy định về KTTH. Theo đó, khoản 1 Điều 142 đã đưa ra định nghĩa về KTTH “KTTH là mô hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”. Định nghĩa này đã kế thừa quan điểm từ Chương trình Môi trường Liên hợp quốc và Liên minh châu Âu, giúp tạo sự thống nhất khi triển khai thực hiện KTTH tại Việt Nam. Đồng thời, Luật BVMT 2020 cũng nhấn mạnh yêu cầu Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện lồng ghép KTTH ngay từ giai đoạn xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án phát triển; quản lý, tái sử dụng, tái chế chất thải. Chính phủ quy định tiêu chí, lộ trình, cơ chế khuyến khích thực hiện KTTH phù hợp với điều kiện KT-XH của đất nước.

Quá trình chuyển đổi từ kinh tế tuyến tính sang KTTH đòi hỏi nỗ lực của tất cả các ngành và toàn xã hội, không chỉ trong lĩnh vực môi trường. Thời gian qua, Nhà nước ta đã có những chủ trương, chính sách riêng theo định hướng KTTH cho nhiều ngành, lĩnh vực như BVMT, sử dụng hợp lý tài nguyên, khoáng sản,… Vấn đề đặt ra là cần phải cụ thể hóa các quy định này để đưa vào thực tiễn nhằm đóng góp vào mặt pháp lý, thực tiễn trong quá trình tiến tới nền KTTH của Việt Nam.

Từng bước triển khai các nội hàm của nền kinh tế tuần hoàn

Theo TS.Mai Thị Mai, Trường Đại học Luật Hà Nội cho rằng, do sớm được định hướng về đường lối chính sách pháp luật liên quan đến các nội dung của kinh tế tuần hoàn, từ những năm 2000, Chính phủ Việt Nam đã sớm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá và từng bước triển khải các nội hàm của nền kinh tế tuần hoàn. Cụ thể: Căn cứ vào các nội dung được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, trong đó có để cập đến việc khai thác, sử dung hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, đẩy mạnh tái chế, tái sử dụng và giảm thiểu chất thải.

Cụ thể hoá các nội dung trên, rất nhiều các văn bản dưới luật đã được ban hành, bao gồm: Nghị định số 38/2015/NĐ-CP về quản lý chất thải và phế liệu; Quyết định số 16/2015/QĐ-TTg quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ, ban hành ngày 22 tháng 05 năm 2015 và đặc biệt là Quyết định số 491/QĐ – TTg ban hành ngày 7 tháng 5 năm 2018 về việc Phê chuẩn Điều chỉnh chiến lực quốc gia về quản lý tổng hợp chất thải rắn đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050. Trong đó, Thủ tướng Chính phủ xác định quan điểm: Quản lý tổng hợp chất thải rắn là quản lý toàn bộ vòng đời chất thải từ khi phát sinh đến khi xử lý cuối cùng, bao gồm phòng ngừa, giảm thiểu, phân loại, thu gom, tái sử dụng, tái chế và xử lý cuối cùng nhằm mục đích bảo vệ sức khỏe con người, bảo vệ môi trường, tiết kiệm tài nguyên, thích ứng với biến đổi khí hậu và hướng tới sự phát triển bền vững của đất nước; Chất thải rắn phát sinh phải được quản lý theo hướng coi là tài nguyên, được phân loại, thu gom phù hợp với công nghệ xử lý được lựa chọn;…

Có thể thấy, những quan điểm được xác định trong Quyết định 491/QĐ – TTg của Thủ tướng Chính phủ chính là những định hướng trực tiếp nhất cho việc xây dựng nền kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam trong giai đoạn sắp tới. Cùng với đó, tầm nhìn năm 2050 được xác định: “Phấn đấu tới năm 2050, tất cả các loại chất thải rắn phát sinh đều được thu gom, tái sử dụng, tái chế và xử lý bằng những công nghệ tiên tiến, thân thiện với môi trường và phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương, hạn chế khối lượng chất thải rắn phải chôn lấp đến mức thấp nhất.”

Trên thực tế, Luật bảo vệ môi trường năm 2014 sau 5 năm triển khai thực hiện đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong công tác bảo vệ môi trường (BVMT). Nhận thức về trách nhiệm và hành động trong BVMT đã có sự chuyển biến mạnh mẽ, thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội. Tuy nhiên, có thể thấy một số công cụ quản lý môi trường chưa phát huy được hiệu lực, hiệu quả; các cách tiếp cận và công cụ quản lý mới chưa được thể chế hóa kịp thời trong công tác bảo vệ môi trường để có thể phù hợp với xu thế chung của thế giới, thân thiện hơn với môi trường.

Do đó, Quốc hội khoá XIV đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường (Sửa đổi) năm 2020, ngày 17/11/2020 để có khắc phụ đươc những bất cập của cách tiếp cận về quản lý môi trường để có thể phù hợp và hiểu quả hơn nữa với xu hương phát triển kinh tế bền vừng, cụ thể: Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) năm 2020 là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên đề cập đến “kinh tế tuần hoàn” và quy định về kinh tế tuần hoàn:

Thứ nhất, trong Chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường quy định tại Điều 5, Kinh tế tuần hoàn cùng với kinh tế xanh được xác định là các mô hình sẽ được lồng ghép, thúc đẩy để thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ hai, kinh tế tuần hoàn được ghi nhận thành một điều khoản riêng biệt – Điều 142. Trong đó, kinh tế tuần hoàn được định nghĩa là: ‘mô hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.” và Chính phủ có trách nhiệm quy định tiêu chí, lộ trình, cơ chế khuyến khích thực hiện kinh tế tuần hoàn phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước.

Thứ ba, trong Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) năm 2020, một trong những chính sách để Nhà nước huy động vốn cho hoạt động bảo vệ môi trường và các dự án đầu tư mang lại lợi ích về môi trường là Nhà nước (Chính phủ và chính quyền địa phương) phát hành trái phiếu xanh. Nguồn tiền thu được từ phát hành trái phiếu xanh phải được hạch toán, theo dõi theo quy định của pháp luật về trái phiếu và sử dụng cho dự án đầu tư thuộc lĩnh vực bảo vệ môi trường, dự án đầu tư mang lại lợi ích về môi trường trong đó có hoạt động áp dụng kinh tế tuần hoàn.

Quy định pháp luật về kinh tế tuần hoàn còn phân tán, chưa đồng bộ

TS.Mai Thị Mai cho rằng, trong hệ thống pháp luật về môi trường Việt Nam sớm đã có những chính sách cũng như các quy định của pháp luật có các hàm ý liên quan đến kinh tế tuần hoàn như: Khuyến khích công nghệ thân thiện môi trường; ưu đãi, hỗ trợ các loại hình sản xuất thân thiện môi trường, quan tâm chính sách về xử lý chất thải, tái chế, tái sử dụng… đã bước đầu được quy định. Tuy nhiên, chính sách, pháp luật này nằm rải rác ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, không có tính hệ thống và đồng bộ và thống nhất.

Thêm vào đó, ở Việt nam trong giai đoạn vừa qua, rất nhiều chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về thúc đẩy tăng trưởng xanh, phát triển nền kinh tế tuần hoàn, hướng tới phát triển bền vững cũng đã được ban hành nhưng cơ sở pháp lý vẫn chưa được xây dựng để có thể tạo nền tảng, cơ sở vững chắc cho việc thúc đẩy các mô hình kinh tế này.

Đến nay, khi Luật Bảo vệ Môi trường năm 2020 được thông qua đã có bước đầu chính thức ghi nhận về mô hình kinh tế tuần hoàn cũng như xác định kinh tế tuần hoàn là chính sách quan trọng khi xây dựng các quy định về bảo vệ môi trường ở Việt Nam. Việc quy định về kinh tế tuần hoàn trực tiếp trong Luật bảo vệ môi trường cho thấy tầm quan trọng của định hướng xây dựng kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam là một chính sách xuyên suốt thống nhất và đồng bộ. Cụ thể: Cùng với sự ghi nhận về kinh tế tuần hoàn thì Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) năm 2020 đã bổ sung thêm các quy đinh về công cụ kinh tế, các chính sách ưu đãi của Nhà nước về bảo vệ môi trường, các chính sách về ngành kinh tế môi trường và về việc huy động các nguồn lực cho bảo vệ môi trường.

“Một số cơ chế, chính sách thúc đẩy kinh tế tuần hoàn đã được thể chế hóa trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 như: phân loại chất thải tại nguồn, thu phí chất thải dựa trên khối lượng; tái chế, tái sử dụng chất thải; trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất; các công cụ, chính sách kinh tế như thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường;… các quy định về kinh tế tuần hoàn cũng mới dừng lại ở mức độ khung, chưa cụ thể hóa một cách chi tiết và đầy đủ, không có dẫn chiếu đến các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trước đó để tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ cho việc phát triển mô hình kinh tế này…”, TS.Mai Thị Mai nhấn mạnh.

Mặc dù vậy, trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và Luật bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2020 đã không đề cập đến quy định về việc xử lý một loại rác thải đặc thù là rác thải điện tử. Việc xử lý loại hình rác thải này cần có những công nghệ đặc thù, do đó cần có những quy định riêng đối với hoạt động quản lý và tái sử dụng loại rác thải này, nhất là đặt trong bối cảnh thúc đẩy hoàn thiện Kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam hiện nay.

Ngoài ra, mô hình kinh tế tuần hoàn có hiện thực hoá được hay không thì yếu tố chính là phụ thuộc vào các doanh nghiệp. Hiện nay, ngoài các quy định về mặt chính sách và nội dung chính sách trong các văn bản quy phạm pháp luật, thì các quy định về mặt thủ tục để hỗ trợ các doanh nghiệp kinh doanh môi trường, cũng như các doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực môi trường, xử lý rác thải vẫn còn chưa rõ ràng, đầy đủ và có hiệu quả thực tiễn cao. Đưa đến việc định hướng, chính sách thì đã có, nhưng triển khai áp dụng trên thực tiễn không cao, không nhiều doanh nghiệp có động lực đủ lớn để đầu tư và phát triển công nghệ trong lĩnh vực môi trường.

Hoàn thiện quy định pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam

TS.Mai Thị Mai cho biết, hiện nay đã có khoảng 34 quốc gia với 118 mô hình tiêu biểu thực hiện việc chuyển dịch này thông qua các chiến lược, kế hoạch hành động đến ban hành các chính sách, pháp luật về kinh tế tuần hoàn nhằm xác định trách nhiệm của nhà sản xuất, người dân và nhà nước, thúc đẩy phát triển các ngành công nghiệp môi trường, hình thành thị trường cung cấp dịch vụ xử lý rác thải để huy động nguồn lực tư nhân, giảm đầu tư của nhà nước. Để thúc đẩy phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp từ nâng cao nhận thức đến hoàn thiện thể chế và tổ chức thực hiện. Theo đó, ngay từ những năm đầu của giai đoạn 2021 - 2030, cần tập trung triển khai các giải pháp để thúc đẩy kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam nhằm tận dụng những cơ hội hợp tác trong tiếp cận và tiếp nhận chuyển giao công nghệ phục vụ phát triển bền vững đất nước. Trong đó, Nhà nước cần thực hiện tốt vai trò kiến tạo để doanh nghiệp, người dân phát huy vai trò trung tâm trong xây dựng, phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam. Cụ thể:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý phục vụ cho phát triển nền kinh tế tuần hoàn. Trong đó, cần quy định cụ thể trách nhiệm của nhà sản xuất, nhà phân phối trong việc thu hồi, phân loại, tái chế hoặc chi trả chi phí xử lý các sản phẩm thải bỏ dựa trên số lượng sản phẩm bán ra trên thị trường; bổ sung thêm các quy định về quản lý dự án theo vòng đời; bổ sung tiêu chuẩn về môi trường.

Thứ hai, bên cạnh trách nhiệm về việc khẩn trương ban hành văn bản cụ thể hoá các quy định của Luật bảo vệ môi trường (bổ sung)năm 2020, để đảm bảo khi Luật bảo vệ môi trường năm 2020 chính thức có hiệu lực thì các quy định cụ thể để hướng dẫn áp dụng, các tiêu chuẩn cũng như trình tự thủ tục liên quan đến kinh tế tuần hoàn cũng được áp dụng trên thực tế.

Thứ ba, song hành với việc xây dựng hệ thống pháp lý rõ ràng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường bằng việc đánh thuế cao các loại chất thải, đồng thời, có chính sách ưu đãi với sử dụng năng lượng tái tạo; nhiên liệu sinh học, tái chế rác thải… Nhà nước cần có chính sách cho các doanh nghiệp đi tiên phong thực hiện mô hình này trên cơ sở họ thấy được những lợi ích thiết thực.

Thứ tư, cần bổ sung thêm các quy định về lộ trình thay thế các nhiên liệu, sản phẩm sử dụng nguyên liệu nguy hại, sản phẩm sử dụng một lần bằng các nhiên liệu, nguyên liệu thân thiện với môi trường, sản phẩm sử dụng nhiều lần, kéo dài thời gian sử dụng hữu ích của sản phẩm. Đặc biệt, cần có thêm các quy định về xử lý rác thải điện tử để kịp thời đáp ứng trước các yêu cầu đòi hỏi đặt ra ở hiện tại.

Thứ năm, như đã nói ở trên, các quy định về mặt thủ tục là nội dung rất hay bị xem nhẹ, nhưng trên thực tế, các quy định về mặt thủ tục có khả năng ảnh hưởng vô cùng lớn đến việc chuyển tải các chính sách, quy định nội dung của pháp luật vào thực tiễn cuộc sống. Vì vậy, để có thể triển khai được đồng bộ và hiệu quả các chính sách được thể hiện trong Luật bảo vệ môi trường (sửa đổi) năm 2020 cũng như khuyến khích được khối doanh nghiệp, đơn vị ngoài nhà nước tham gia vào quá trình xây dựng và chuyển đổi sang mô hình kinh tế tuần hoàn thì các cơ quan chức năng cần khẩn trương hoàn thiện các quy định về mặt thủ tục hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp; các hành lang pháp lý cho việc tạo lập thị trường tái chế; Bổ sung phần thưởng khích lệ cho việc thiết kế các sảnphẩm/bao bì thân thiện môi trường…

TS.Mai Thị Mai khẳng định, phát triển kinh tế tuần hoàn trở thành xu hướng của các quốc gia, nhất là khi nguồn tài nguyên trên thế giới ngày càng cạn kiệt. Trong những năm gần đây, một số quốc gia đã tiên phong trong việc tái sử dụng các nguồn tài nguyên một cách hiệu quả thông qua phát triển kinh tế tuần hoàn. Nhận thức được điều đó, Đảng và nhà nước Việt Nam đã có những định hướng kịp thời cho việc xây dựng và chuyển đổi mô hình kinh tế từ kinh tế tuyến tính sang kinh tế tuần hoàn. Nhấn mạnh, định hướng, chính sách thì đã có, nhưng các cơ sở pháp lý để hiện thực hoá và thúc đẩy việc chuyển đổi này vẫn còn hạn chế, TS. Mai Thị Mai kiến nghị, trên cơ sở Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) năm 2020 đã được Quốc hội khoá XIV thông qua, việc khẩn trương bổ sung các văn bản hướng dẫn các nội dung cụ thể trong Luật Bảo vệ môi trường sẽ giúp cho bức tranh tổng thể về kinh tế tuần hoàn của Việt Nam sớm hoàn thiện.

Khung pháp lý thực hiện kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam

KTTH trong Luật BVMT năm 2020

Cùng với quá trình nghiên cứu, đề xuất nội dung về KTTH trong Chiến lược phát triển KT - XH 10 năm 2021 - 2030; Kế hoạch 5 năm 2021 - 2025, quy định pháp luật về KTTH cũng được nghiên cứu và thể chế hóa thành quy định trong Luật BVMT năm 2020.

Tại khoản 11 Điều 5 của Luật BVMT năm 2020, chính sách của Nhà nước về BVMT khẳng định “Lồng ghép, thúc đẩy các mô hình KTTH, kinh tế xanh trong xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án phát triển KT- XH”. Tiếp đó, tại Điều 142 của Luật có quy định riêng về KTTH.

Theo đó, KTTH ở Việt Nam được xác định là “là mô hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”. Ngoài khái niệm về KTTH thì Luật đưa ra trách nhiệm cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh trong việc thực hiện lồng ghép KTTH ngay từ giai đoạn xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án phát triển; quản lý, tái chế, tái sử dụng chất thải”; “cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm thiết lập hệ thống quản lý và thực hiện các biện pháp để giảm khai thác tài nguyên, giảm chất thải, nâng cao mức độ tái sử dụng và tái chế chất thải ngay từ giai đoạn xây dựng dự án, thiết kế sản phẩm, hàng hóa đến giai đoạn sản xuất, phân phối. Đặc biệt, Luật giao Chính phủ quy định tiêu chí, lộ trình, cơ chế khuyến khích thực hiện KTTH phù hợp với điều kiện KT - XH của đất nước.

Ngoài ra, đối chiếu với các biện pháp chính sách để thực hiện KTTH của các quốc gia trên thế giới cho thấy, tư duy về chuyển đổi sang KTTH còn được thể hiện bằng nhiều công cụ, chính sách khác nhau. So sánh chính sách trong các định hướng chiến lược, quy định pháp luật về thúc đẩy áp dụng KTTH của Việt Nam với các quốc gia trên thế giới điển hình trong chuyển đổi sang KTTH như Trung Quốc, Khối Liên minh châu Âu (bao gồm các quốc gia thành viên điển hình như Pháp, Hà Lan, Đức, Na Uy…) cho thấy, Việt Nam đã xây dựng được nền tảng chính sách, pháp lý khá đầy đủ để thúc đẩy thực hiện KTTH theo các ngành, lĩnh vực, khu vực khác nhau của nền kinh tế như phân loại chất thải tại nguồn; mua sắm công xanh (GPP); mở rộng trách nghiệm của nhà sản xuất (EPR); thúc đẩy các thị trường tái chế; các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ; phát triển ngành công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường, mua sắm xanh, tín dụng xanh, trái phiếu xanh....

Tiêu chí, lộ trình và cơ chế khuyến khích phát triển kinh tế tuần hoàn

Quy định chung về KTTH

Trên cơ sở khái niệm được nêu trong Luật BVMT năm 2020, Nghị định hướng dẫn thi hành Luật cũng đưa ra những quy định chi tiết hơn về tiêu chí, lộ trình và cơ chế khuyến khích thực hiện KTTH ở Việt Nam. Theo đó, xác định 3 trụ cột đại diện cho 3 nhóm tiêu chí chung về KTTH, bao gồm:

Nhóm thứ nhất: Giảm khai thác, sử dụng tài nguyên không tái tạo, tài nguyên nước; tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên, nguyên liệu thô, vật liệu; tiết kiệm năng lượng;

Nhóm thứ hai: Kéo dài thời gian sử dụng vật liệu, thiết bị, sản phẩm, hàng hóa, các linh kiện, cấu kiện;

Nhóm thứ ba: Hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường, bao gồm: giảm chất thải rắn, nước thải, khí thải; giảm sử dụng hóa chất độc hại; tái chế chất thải, thu hồi năng lượng; giảm sản phẩm sử dụng một lần; mua sắm xanh.

Dựa vào các nhóm biện pháp ưu tiên thực hiện KTTH, các biện pháp ưu tiên để thực hiện KTTH đối với các chủ dự án đầu tư, cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ được quy định theo theo thứ tự ưu tiên sau: (i) nhóm biện pháp hạn chế sử dụng các sản phẩm không thân thiện môi trường; tối ưu hóa sử dụng thiết bị, sản phẩm; tăng hiệu quả sản xuất, sử dụng hiệu quả tài nguyên, nguyên liệu, vật liệu; (ii) nhóm biện pháp hướng đến kéo dài vòng đời sản phẩm và các linh kiện, cấu kiện của sản phẩm như tái sử dụng, tăng cường sửa chữa hoặc bảo trì các sản phẩm bị lỗi để kéo dài thời gian sử dụng, tân trang thông qua phục hồi và nâng cấp sản phẩm cũ; tái sản xuất bằng việc gia tăng sử dụng các thành phần, linh kiện, cấu kiện của các sản phẩm thải bỏ vào các chức năng tương tự, hoặc sử dụng lại các sản phẩm hoặc các linh kiện, cấu kiện của sản phẩm thải bỏ cho sản phẩm mới có chức năng khác; (iii) nhóm thứ ba là giảm chất thải phát sinh thông qua thực hiện tái chế chất thải để xử lý, chế biến chất thải để chuyển hóa thành nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu có ích; thu hồi năng lượng thông qua thiêu đốt chất thải.

Ngoài ra, những quy định đối với chủ dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp căn cứ kế hoạch hành động thực hiện một hoặc nhiều biện pháp sau đây để đạt được tiêu chí KTTH: (i) thiết kế mặt bằng tổng thể tối ưu, liên kết giữa các dự án đầu tư, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ để nâng cao hiệu quả sử dụng và giảm định mức tiêu thụ tài nguyên đất, nước, khoáng sản, năng lượng; nâng cao tỷ lệ tái chế và giảm thiểu tổng khối lượng chất thải phát sinh; các giải pháp khác quy định tại khoản 3 Điều này; (ii) phát triển, sử dụng năng lượng sạch, năng lượng tái tạo theo quy định của pháp luật; (iii) thu gom, lưu trữ để tái sử dụng nước mưa; thu gom, xử lý, tái sử dụng nước thải; (iv) thực hiện các hoạt động cộng sinh công nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế. Tiếp đó, đối với chủ dự án đầu tư khu đô thị, khu dân cư tập trung thực hiện thiết kế, tổ chức quản lý và thực hiện các biện pháp sau đây để đạt được tiêu chí kinh tế tuần hoàn, bao gồm: (i) thiết kế mặt bằng tổng thể tối ưu nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và giảm định mức tiêu thụ tài nguyên đất, nước, năng lượng; (ii) áp dụng các giải pháp giao thông thân thiện với môi trường, giảm phát thải khí nhà kính; (iii) phát triển, sử dụng năng lượng sạch, năng lượng tái tạo theo quy định của pháp luật; (iv) thực hiện các biện pháp khác về BVMT theo quy định của pháp luật.

Về lộ trình, trách nhiệm thực hiện KTTH

Bộ TN&MT có trách nhiệm: (i) chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch hành động quốc gia thực hiện kinh tế tuần hoàn; (ii) xây dựng, vận hành nền tảng kết nối thông tin, chia sẻ dữ liệu về áp dụng mô hình KTTH; (iii) xây dựng, ban hành khung hướng dẫn áp dụng, đánh giá việc thực hiện KTTH;

Các Bộ, cơ quan ngang Bộ căn cứ chức năng, nhiệm vụ và lĩnh vực quản lý nhà nước được giao, có trách nhiệm: (i) Xây dựng, phê duyệt kế hoạch hành động thực hiện KTTH của ngành, lĩnh vực, sản phẩm phù hợp với kế hoạch hành động quốc gia; (ii) tổ chức tuyên truyền, phổ biến kiến thức pháp luật, giáo dục, đào tạo về nội dung KTTH; (iii) lồng ghép các tiêu chí cụ thể thực hiện KTTH ngay trong quá trình xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án phát triển; quản lý, tái sử dụng, tái chế chất thải; (iv) quản lý, cập nhật thông tin, dữ liệu thực hiện KTTH và tích hợp với hệ thống thông tin dữ liệu của Bộ TN&MT; (v) tổ chức áp dụng thí điểm mô hình KTTH đối với ngành, lĩnh vực năng lượng, nguyên liệu, chất thải theo kế hoạch hành động; (vi) thực hiện các trách nhiệm khác liên quan đến KTTH theo quy định về BVMT .

UBND cấp tỉnh có trách nhiệm thực hiện: (i) xây dựng, lấy ý kiến của các Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan và phê duyệt kế hoạch hành động thực hiện KTTH cấp tỉnh phù hợp với các kế hoạch hành động quốc gia thực hiện kinh tế tuần hoàn; (ii) tổ chức áp dụng thí điểm mô hình KTTH đối với ngành, lĩnh vực năng lượng, nguyên liệu, chất thải theo kế hoạch hành động; (iii) thực hiện các biện pháp tuyên truyền, phổ biến, chia sẻ thông tin, dữ liệu thực hiện KTTH và các quy định khác.

Nội dung của kế hoạch hành động quốc gia thực hiện KTTH bao gồm các nội dung chính sau: (i) Phân tích tổng quan về hiện trạng khai thác và sử dụng tài nguyên; sản xuất và tiêu dùng; tình hình và dự báo phát sinh chất thải; bối cảnh trong nước và quốc tế về thực hiện KTTH; (ii) xây dựng quan điểm, mục tiêu tổng quát, mục tiêu và chỉ tiêu cụ thể thực hiện KTTH trong thời kỳ kế hoạch hành động quốc gia 10 năm; (iii) xác định nhiệm vụ, lộ trình thực hiện kinh tế tuần hoàn đối với các ngành, lĩnh vực, trong đó xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên thực hiện theo từng giai đoạn; xây dựng danh mục các ngành, lĩnh vực đặc thù phải có hướng dẫn áp dụng KTTH; (iv) xác định các loại hình dự án đầu tư, cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ, sản phẩm phải thực hiện thiết kế để đạt được các tiêu chí KTTH; áp dụng sản xuất sạch hơn, sản xuất sản phẩm thân thiện môi trường, sản xuất sử dụng nguyên liệu tái chế, quản lý vòng đời của các loại hóa chất và chất thải; (v) định hướng các giải pháp thực hiện KTTH bao gồm: tuyên truyền, giáo dục, đào tạo, tập huấn, phổ biến kiến thức, pháp luật; phát triển khoa học và công nghệ; phát triển nguồn nhân lực; phát triển hạ tầng kỹ thuật; kết nối, chia sẻ thông tin, dữ liệu; huy động các nguồn vốn; hợp tác quốc tế và các giải pháp khác; (vi) tổ chức thực hiện bao gồm: phân công trách nhiệm của cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp; chế độ giám sát, báo cáo; phân bổ nguồn lực thực hiện.

Đặc biệt, để phát huy sự tham gia của toàn xã hội trong thực hiện KTTH, các chủ dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp ngoài việc có trách nhiệm thực hiện KTTH theo kế hoạch hành động thì dự thảo Nghị định đã đưa ra những quy định mở theo hướng khuyến khích việc áp dụng KTTH sớm hơn lộ trình được xác định trong các kế hoạch hành động. Đối với các chủ dự án đầu tư, cơ sở, chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh hạ tầng khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp hoạt động trước ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành được khuyến khích tiếp tục duy trì việc áp dụng một hoặc nhiều biện pháp để thực hiện KTTH (nếu có).

Cơ chế khuyến khích thực hiện KTTH

Trên cơ sở những nhận thức về các nguyên tắc, biện pháp và yêu cầu của KTTH trong tiến trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, các cơ chế khuyến khích thực hiện KTTH được đề xuất bao gồm.

Về các chính sách đầu tư của Nhà nước được xây dựng theo hướng ưu tiên đầu tư phát triển KTTH đối với các hoạt động sau nghiên cứu khoa học, phát triển ứng dụng, chuyển giao công nghệ và sản xuất thiết bị, đào tạo nhân lực để thực hiện KTTH; cung cấp nền tảng chia sẻ thông tin, dữ liệu về KTTH.

Về chính sách ưu đãi, hỗ trợ được áp dụng theo quy định về ưu đãi, hỗ trợ theo quy định của pháp luật về BVMT, pháp luật khác có liên quan. Theo đó, các tổ chức, cá nhân thực hiện KTTH thuộc các hoạt động đầu tư công trình BVMT; hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ về BVMT thuộc dự án, ngành, nghề ưu đãi đầu tư được quy định trong Nghị định sẽ được hưởng các chính sách tương ứng về đất đai, vốn đấu tư, thuế, phí và lệ phí, trợ giá sản phẩm, dịch vụ, mua sắm công xanh. Cùng với đó, các tổ chức, cá nhân thực hiện KTTH thuộc danh mục dự án xanh được áp dụng chính sách cấp tín dụng xanh, phát hành trái phiếu xanh.

Ngoài ra, các biện pháp khuyến khích khác được đưa ra như: (i) khuyến khích các hoạt động phát triển KTTH như nghiên cứu, phát triển công nghệ, giải pháp kỹ thuật, cung cấp các dịch vụ tư vấn, thiết kế, đánh giá thực hiện KTTH; (ii) khuyến khích phát triển các mô hình liên kết, chia sẻ việc sử dụng tuần hoàn sản phẩm và chất thải; thành lập các tổ hợp tác, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã, liên minh tái chế, các mô hình liên kết vùng, liên kết đô thị với nông thôn và các mô hình khác theo quy định của pháp luật để thực hiện các hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đạt được tiêu chí của KTTH; áp dụng các biện pháp cộng sinh công nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế; (iii) khuyến khích phát triển thị trường tái sử dụng sản phẩm thải bỏ, tái chế chất thải; huy động các nguồn lực trong xã hội để thực hiện KTTH theo quy định của pháp luật; hợp tác quốc tế, trao đổi kinh nghiệm, kiến thức, công nghệ về KTTH theo quy định của pháp luật.

Áp dụng KTTH đang là một xu hướng mạnh mẽ ở nhiều quốc gia trên thế giới bởi chính những lợi ích về cả kinh tế, môi trường và xã hội mà nó được kỳ vọng mang lại như: tạo ra cơ hội tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm và giảm tác động môi trường, thực hiện 17 mục tiêu phát triển bền vững. Thực hiện KTTH có thể xem là một trong những giải pháp đột phá để giải quyết mối quan hệ giữa kinh tế với môi trường trong bối cảnh phát triển công nghiệp, đô thị, thay đổi về tiêu dùng và lối sống. Đặc biệt, trong bối cảnh nguồn cung nguyên liệu, nhiên liệu đang bị đứt gãy do giãn cách xã hội, thực hiện KTTH còn đang được xem xét như là một trong những giải pháp góp phần phục hồi nền kinh tế hậu Covid-19. Việc sớm công nhận và thể chế hóa khái niệm, quy định về KTTH trong khung khổ chính sách, pháp luật của Việt Nam đã nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế, đồng thuận của giới khoa học và đã có những tín hiệu ủng hộ, hưởng ứng bằng hành động cụ thể của cộng đồng doanh nghiệp đối với mô hình kinh tế nhiều tiềm năng này. Tuy nhiên, để đưa KTTH vào thực tiễn đòi hỏi sự nỗ lực vào cuộc của tất cả các cấp, các ngành để hướng dẫn, tạo điều kiện thúc đẩy đổi mới sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của xã hội trong việc thực hiện KTTH. Trong ngắn hạn, Việt Nam cần sớm thực hiện các biện pháp tuyên truyền, tập huấn, đào tạo về KTTH nói riêng và pháp luật về BVMT nói chung. Trong dài hạn cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật khác để hình thành ra một khung thể chế toàn diện nhằm thúc đẩy việc vận dụng các nguyên tắc, biện pháp của KTTH kết hợp với đổi mới, sáng tạo, thành tựu của khoa học và công nghệ, internet vạn vật để hình thành ra các vòng lặp tuần hoàn có tính hệ thống, kết nối liên ngành, liên vùng, đô thị với nông thôn để thực hiện thành công KTTH ở Việt Nam.