Vấn đề An ninh nguồn nước tại Việt Nam (Bài 1)

Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, sự gia tăng của dân số và nhu cầu sử dụng nước phục vụ sản xuất, đời sống ngày càng tăng nhanh, trong khi việc sử dụng, quản lý nguồn nước và xử lý ô nhiễm chưa được xử lý tốt. Điều này đặt ra cho Việt Nam những thách thức không nhỏ, cần có tư duy, tầm nhìn và hành động để đem lại hiệu quả trong bảo đảm an ninh nguồn nước và an toàn hồ đập.

Thế nào gọi là an ninh nguồn nước?

Một trong những định nghĩa về an ninh nguồn nước đang được sử dụng phổ biến hiện nay là định nghĩa của Uỷ ban về nước - Liên hợp quốc (UN-Water) đề xuất năm 2013. Theo UN-Water, khái niệm “an ninh nguồn nước” được hiểu là “khả năng người dân có thể được đảm bảo bền vững trong tiếp cận đủ lượng nước với chất lượng có thể chấp nhận được để duy trì sinh kế, đời sống con người và phát triển kinh tế - xã hội; đảm bảo việc bảo vệ chống lại ô nhiễm nguồn nước và các thảm họa liên quan đến nước; để bảo tồn các hệ sinh thái trong môi trường hòa bình và ổn định chính trị”.

Theo đó, mỗi quốc gia có đặc thù riêng trong việc xây dựng, ban hành luật/đạo luật về nước hoặc tài nguyên nước. Tuy nhiên, nhìn chung đặc điểm hệ thống pháp luật về nước/tài nguyên nước có thể xếp vào 2 dạng chính: Gồm 1 luật/đạo luật khung và có các quy định chi tiết, hướng dẫn cụ thể trong các văn bản dưới luật; hoặc gồm nhiều luật/đạo luật quy định các vấn đề/nội dung về nước/tài nguyên nước.

Ở dạng thứ nhất, hệ thống pháp luật này tương đối giống với hệ thống pháp luật Việt Nam: chỉ có 01 Luật tài nguyên nước có tính chất khung, nguyên tắc, định hướng và có các quy định chi tiết, hướng dẫn cụ thể trong các văn bản dưới luật (các nghị định, thông tư hướng dẫn dưới luật cho các vấn đề cụ thể). Đồng thời, liên quan đến nước/tài nguyên nước còn có các luật khác như luật Bảo vệ môi trường, luật thuỷ lợi, luật phòng chống thiên tai…Điển hình cho các quốc gia có đặc điểm hệ thống pháp luật tương tự này là Pháp, các nước trong khối ASEAN (Thái Lan, Phillipine, Lào, Campuchia…).

Ở dạng thứ hai, Tại nhiều quốc gia trên thế giới (Mỹ, Úc, Nhật Bản, Hàn Quốc…) hệ thống luật/đạo luật về tài nguyên nước gồm nhiều luật/đạo luật, ví dụ tại Nhật Bản, Hàn Quốc có luật riêng về sông ngòi, luật riêng về nước dưới đất; Nhật Bản có luật cơ bản về vòng tuần hoàn nước; Hàn Quốc có luật riêng về thúc đẩy và hỗ trợ tái sử dụng nước… Trong khi đó, tại Úc mỗi bang sẽ ban hành riêng đạo luật về nước trong phạm vi ban mình. So với hệ thống nhóm 1, luật cơ bản có tính khung, nguyên tắc, trong luật/đạo luật của hệ thống nhóm 2 các quy định thường chi tiết, cụ thể, rõ ràng hơn.

Các nhà quản lý cũng cho rằng, Luật hoá vấn đề an ninh nguồn nước là vô cùng cần thiết để tạo cơ sở, hành lang pháp lý tăng cường, củng cố quản lý tài nguyên nước một cách hiệu quả, thống nhất; góp phần quan trọng trong phát triển bền vững kinh tế - xã hội của đất nước.

Khái niệm An ninh nguồn nước (water security) thực sự được mở rộng, đặc biệt bắt đầu được các nhà hoạch định chính sách quan tâm kể từ Diễn đàn Nước thế giới lần thứ 2 diễn ra tại La Hay, Hà Lan tháng 3 năm 2000. Tại Diễn đàn này, Tổ chức cộng tác vì nước toàn cầu (Global Water Partnership GWP), với báo cáo “Hướng đến an ninh nguồn nước: khung chương trình hành động”, đã đưa ra khái niệm tổng hợp về an ninh nguồn nước trên cơ sở xem xét khả năng tiếp cận nước với chi phí hợp lý đáp ứng các nhu cầu của con người và hệ sinh thái, hướng đến mục tiêu quản lý nước toàn diện, cân bằng giữa bảo vệ tài nguyên và sử dụng tài nguyên. Tại phiên họp Hội nghị cấp Bộ trưởng, các Bộ trưởng và Trưởng phái đoàn của 130 quốc gia cũng đã thống nhất ban hành Tuyên bố cấp Bộ trưởng về an ninh nguồn nước trong thế kỷ 21 (“Ministerial Declaration of The Hague on Water Security in the 21st Century”) trong đó bao gồm nội hàm khái niệm an ninh nguồn nước và 07 thách thức chính cần giải quyết để bảo đảm an ninh nguồn nước. Kể từ đó đến nay, thuật ngữ “an ninh nguồn nước” và các vấn đề về an ninh nguồn nước ngày càng được các quốc gia cũng như các tổ chức quốc tế trên thế giới quan tâm, sử dụng rộng rãi.

Trên thế giới, nhiều quốc gia đã sớm nhận diện được vai trò quan trọng của nước, các thách thức liên quan đến nguồn nước và triển khai nhiều giải pháp quan trọng để đảm bảo an ninh nguồn nước. Tuỳ vào đặc thù của mỗi quốc gia, một số quốc gia ban hành chiến lược, kế hoạch, khung quốc gia về an ninh nguồn nước (Úc, Nam Phi, UAE…); một số lồng ghép an ninh nguồn nước trong các quy hoạch, chương trình hành động, kế hoạch phát triển quốc gia (Israel, Singapore, Trung Quốc,…) hoặc tăng cường bảo đảm an ninh nguồn nước trong các lĩnh vực tối quan trọng, ưu tiên như cấp nước sinh hoạt (Mỹ, Liên minh EU,…). Thậm chí, một số chiến lược về an ninh nguồn nước cho khu vực hay mang tính toàn cầu cũng đã được xây dựng như Chiến lược an ninh nguồn nước cho vùng Ả Rập giai đoạn 2021-2030 do Hội đồng Nước cấp bộ trưởng các quốc gia vùng Ả rập xây dựng năm 2010, Chiến lược nước toàn cầu do Mỹ xây dựng năm 2017…

Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật ở các quốc gia trên thế giới (bao gồm các nước phát triển lẫn đang phát triển) hiện nay hầu như không có định nghĩa pháp lý, giải thích chính thức về thuật ngữ “an ninh nguồn nước”.

Một trong những định nghĩa về an ninh nguồn nước đang được sử dụng phổ biến hiện nay là định nghĩa của Uỷ ban về nước - Liên hợp quốc (UN-Water) đề xuất năm 2013. Theo UN-Water, khái niệm “an ninh nguồn nước” được hiểu là “khả năng người dân có thể được đảm bảo bền vững trong tiếp cận đủ lượng nước với chất lượng có thể chấp nhận được để duy trì sinh kế, đời sống con người và phát triển kinh tế - xã hội; đảm bảo việc bảo vệ chống lại ô nhiễm nguồn nước và các thảm họa liên quan đến nước; để bảo tồn các hệ sinh thái trong môi trường hòa bình và ổn định chính trị”.

Khái niệm an ninh nguồn nước nêu trên được UN-Water đề xuất nhằm hướng tới một cách hiểu, nền tảng chung về an ninh nguồn nước trong Liên hợp quốc cũng như các thành viên và đối tác của UN-Water trong bối cảnh tồn tại nhiều định nghĩa, cách giải thích khác nhau về an ninh nguồn nước. Theo UN-Water, một định nghĩa chung về an ninh nguồn nước sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc lồng ghép các vấn đề an ninh nước vào đối thoại phát triển quốc tế, đặc biệt là trong việc xây dựng các Mục tiêu phát triển bền vững (SDGs).

WB (2008) đã định nghĩa “an ninh nguồn nước là sự sẵn có về mặt số lượng và chất lượng nước có thể chấp nhận được cho sức khỏe, sinh kế, hệ sinh thái và sản xuất; đi liền với mức độ có thể chấp nhận được của các rủi ro liên quan đến nước đối với con người, môi trường và nền kinh tế”. Khái niệm này được tiếp cận theo quan điểm quản trị đồng thời, cân bằng giữa việc khai thác mặt lợi/tích cực của nước và quản lý rủi ro/tác hại do nước gây ra của David Grey và Claudia Sadoff (Grey và Sadoff, 2007). Trong đó, thuật ngữ “an ninh nguồn nước” được sử dụng với hàm ý về một nền tảng tối thiểu của thể chế và cơ sở hạ tầng về nước, dưới mức điều kiện tối thiểu đó, xã hội và nền kinh tế sẽ không có khả năng thích ứng trước tác động của các biến động về nước, và nước là một yếu tố sống còn đối với tăng trưởng.

Trong Tuyên bố cấp Bộ trưởng tại Diễn đàn nước thế giới lần thứ 2 (năm 2000) đã thống nhất khái niệm an ninh nguồn nước gồm 4 thành tố chính: Các hệ sinh thái nước ngọt, nước biển và các hệ sinh thái liên quan được bảo vệ và củng cố; Đảm bảo nhu cầu nước cho các mục đích sinh hoạt, sản xuất, bảo đảm cho phát triển bền vững và ổn định chính trị; Bảo đảm mọi người dân đều được tiếp cận đầy đủ nguồn nước sạch với chi phí hợp lý; Các đối tượng dễ bị tổn thương được bảo vệ trước rủi ro từ những thảm hoạ, thiên tai liên quan đến nước.

Trong Báo cáo hiện trạng an ninh nước 2021 của bang Nam Úc đã nêu quan điểm rằng “an ninh nước là sự bảo đảm về số lượng, chất lượng nước ở mức chấp nhận được cho con người, công nghiệp, nông nghiệp và môi trường ở hiện tại và tương lai.”

Nói về định nghĩa an ninh nguồn nước, ông Nguyễn Quang Huân - Đại biểu Quốc hội khóa XV, Phó Chủ tịch Trung ương Hội Nước sạch và Môi trường Việt Nam chia sẻ: “Có nhiều định nghĩa về an ninh nguồn nước nhưng tựu chung lại có 3 nội hàm cơ bản Một là phải đảm bảo lượng nước đủ dùng cho tất cả mọi đối tượng, nghĩa là cả về đời sống xã hội, dân sinh cho đến kinh tế rồi tất cả các ngành nghề từ nuôi trồng thủy sản đến giao thông,…Thứ hai là nước đảm bảo không bị ô nhiễm. Hiện nay, nếu nước đã vào rồi mà không bảo vệ được mà gây ô nhiễm thì không dùng được. Chẳng hạn như nước bị ô nhiễm chưa chắc đã tưới tiêu được chứ chưa nói là sử dụng để kinh doanh, nuôi trồng thủy hải sản. Cho nên phải bảo vệ để không bị ô nhiễm. Thứ ba là phải sử dụng công bằng. Nghĩa là công bằng cho cả người dân, công bằng cho phát triển kinh tế, công bằng cho mọi ngành nghề, thậm chí có thể là công bằng cho các quốc gia”.

 Nguồn tài nguyên nước đa dạng, nhưng vẫn có nguy cơ mất an ninh nguồn nước

Với vị trí địa lý nằm ở vùng nhiệt đới gió mùa, Việt Nam được đánh giá là có nguồn tài nguyên nước khá phong phú cả về nguồn nước mặt trong các hệ thống sông, hồ, lượng mưa và nguồn nước dưới lòng đất. Tuy nhiên, lượng nước sinh ra ở phần lãnh thổ Việt Nam chỉ chiếm khoảng 310-315 tỷ m3/năm trong khi tổng lượng nước mặt trung bình hằng năm hiện nay khoảng 830 tỷ mét khối. Lượng nước sinh ra trong lãnh thổ Việt Nam chủ yếu thuộc các lưu vực sông Hồng - Thái Bình, sông Đồng Nai, sông Cả, sông Mã, sông Vũ Gia - Thu Bồn còn phần lớn phụ thuộc từ bên ngoài. Trong đó có hai con sông lớn là sông Cửu Long với 90% lưu vực sông nằm ngoài lãnh thổ Việt Nam, sông Hồng với trên 50% lưu vực sông nằm ngoài lãnh thổ Việt Nam.

Theo số liệu từ Bộ Tài Nguyên và Môi trường (TNMT), Việt Nam có 3.450 con sông, suối lớn nhỏ, với chiều dài từ 10km trở lên trong đó có 697 sông, suối, kênh, rạch thuộc nguồn nước liên tỉnh; 173 sông suối, kênh, rạch thuộc nguồn nước liên quốc gia và 38 hồ, đầm phá liên tỉnh. Hệ thống sông ngòi chằng chịt nhưng 63% nguồn nước mặt tạo ra bởi các lưu vực sông nằm ngoài lãnh thổ nên có thể nói nguồn nước của Việt Nam phụ thuộc nhiều vào lưu vực, các con sông bắt nguồn từ nước ngoài. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn trong việc chủ động quản lý, khai thác nguồn nước như tổng lượng dòng chảy, chế độ dòng chảy, nguồn phù sa, nguồn lợi thủy sản tự nhiên... chưa kể việc ứng xử của một số quốc gia ở thượng nguồn làm ảnh hưởng đến nguồn nước chảy vào Việt Nam.

Ngoài hệ thống sông, Việt Nam còn có các hồ chứa nước với chức năng tích trữ, điều tiết dòng chảy phục vụ cấp nước, thủy điện và chống lũ lụt. Theo Cục Quản lý tài nguyên nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường), cả nước có trên 2.900 hồ chứa thủy điện, thủy lợi đã vận hành, đang xây dựng hoặc đã có quy hoạch xây dựng với tổng dung tích trên 65 tỷ m3. Trong đó, khoảng 2.100 hồ đang vận hành (tổng dung tích hơn 34 tỷ m3) khoảng 240 hồ đang xây dựng (tổng dung tích hơn 28 tỷ m3), trên 510 hồ đã có quy hoạch (tổng dung tích gần 4 tỷ m3). Trong số các hồ nêu trên, có khoảng 800 hồ thủy điện, tổng dung tích trên 56 tỷ m3 (gồm 59 hồ đang vận hành, 231 hồ đang xây dựng và hơn 500 hồ đã có quy hoạch xây dựng) và hơn 2.100 hồ chứa thủy lợi, tổng dung tích hơn 9 tỷ m3, phần lớn là hồ chứa nhỏ, đã xây dựng xong, đang vận hành.

Theo Tiến sỹ Nguyễn Văn Nghĩa – giảng viên khoa Công trình trường ĐH Thủy lợi Hà Nội thì với dung tích 56 tỷ m³, các hồ chứa thủy điện có dung tích lớn đã tham gia tích cực vào công tác điều tiết chống lũ, tuy nhiên, các hồ có dung tích phòng lũ chủ yếu nằm ở phía Bắc, các tỉnh miền Trung và Nam có tỉ trọng rất ít. Do đó, hiệu quả phòng lũ thể hiện rõ rệt đối với các công trình thủy điện miền Bắc, đã làm giảm mực nước báo động trên các hệ thống sông trong mùa mưa bão.

“ Về cấp nước cho hạ lưu, thủy điện góp phần nâng cao khả năng cung cấp nước cho hạ lưu vào mùa khô, đảm bảo cho sản xuất và sinh hoạt cũng như các nhu cầu khác. Còn với vai trò cung cấp điện, với khoảng 17.500 MW công suất lắp đặt, hàng năm các nhà máy thủy điện đóng góp khoảng 65 tỷ kWh điện năng, chiếm khoảng 25% sản lượng điện của toàn bộ hệ thống điện Việt Nam. Điều này góp phần vào việc đảm bảo an ninh năng lượng và phát triển kinh tế đất nước”, Ts. Nghĩa cho biết.

Tuy nhiên, hiện các hồ chứa thủy điện và hồ chứa thượng nguồn chỉ có thể kiểm soát được 20% tổng lượng nước chảy vào Việt Nam. Theo tính toán của WB thì tổng nhu cầu về nước vào mùa khô của Việt Nam sẽ gia tăng 32% vào năm 2030, 11 trong tổng số 16 lưu vực sông chính của Việt Nam sẽ đối mặt với tình trạng căng thẳng về nước, đặc biệt là trên 4 lưu vực sông chính tạo ra 80% GDP của Việt Nam: sông Hồng - Thái Bình, Cửu Long, Đồng Nai và nhóm lưu vực sông Đông Nam Bộ.

Lượng mưa trung bình năm của Việt Nam vào khoảng 1.940 - 1.960mm (tương đương với khoảng 640 tỷ m3/năm), nằm trong số quốc gia có lượng nước mưa lớn trên thế giới song theo Đại biểu Quốc hội khóa XV, Phó Chủ tịch Trung ương Hội Nước sạch và Môi trường Việt Nam Nguyễn Quang Huân thì do nước mưa theo mùa cho nên nếu tính về tổng khối lượng thì rất lớn nhưng nếu phân bổ theo mùa trong năm thì mùa khô thì cạn kiệt còn mùa mưa thì rất nhiều, gây ra bão lũ và thiên tai.

Vì lượng mưa của Việt Nam tập trung chủ yếu trong 4-5 tháng mùa mưa (chiếm 75-85% tổng lượng mưa/ năm), lượng mưa trong mùa khô chỉ chiếm 15-25% nên có những vùng có lượng mưa lớn trên cả nước như phía Đông Trường Sơn thuộc vùng Bắc Trung Bộ, Trung Trung Bộ, Tây Nguyên và khu vực trung du, miền núi Bắc Bộ. Đây cũng là những nơi thường xảy ra bão lũ và thiên tai.

Thế nên nếu tính tổng trữ lượng nước dưới đất trên toàn lãnh thổ Việt Nam, lượng nước từ ngoài lãnh thổ và nguồn bổ sung từ nước mưa thì tổng lượng nước bình quân trên đầu người của Việt Nam vào khoảng 8.610 m3/người/năm, cao hơn so với tiêu chuẩn của khu vực và trên toàn cầu. Tuy nhiên, nếu chỉ xét nguồn nước nội sinh, Việt Nam đang là quốc gia thiếu nước do tổng lượng nước bình quân trên đầu người chỉ đạt 3.280 m3/người/năm, thấp hơn so với trung bình của Đông Nam Á là 4.900 m3/người/năm và mức bình quân toàn cầu là 4.000 m3/người/năm.

"Đất nước ta có nhiều vùng, tiểu vùng khí hậu khác nhau, có các mùa khác nhau. Sự phân bổ tự nhiên về nguồn nước không đồng đều cả về thời gian và không gian. Nên nếu tính để đảm bảo an ninh nguồn nước thì nước chia cho đầu người tỷ lệ rất thấp, đâu đó chỉ khoảng trên 3.000m3/người/năm. Nói như thế để thấy nếu như chúng ta làm công tác bảo vệ tài nguyên môi trường không tốt hoặc chúng ta quản lý nước đầu nguồn không tốt thì nguy cơ mất an ninh nguồn nước là rất cao. Chính vì thế mà Bộ Chính trị mới có kết luận số 36 về an ninh nguồn nước năm 2022 về bảo đảm an ninh nguồn nước và an toàn đập, hồ chứa nước đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”, ông Huân chia sẻ.